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发布时间：2018-10-23 16:40所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
如今传统的政府债务分析体系在满足不同信息需求者的需求方面存在局限性。因此下面文章主要结合我国债务资金管理的特点，基于债务管理理论和利益相关者理论要求，将债务管理流程和不同层次信息需求者的需求相联系，构建全流程管理的政府债务信息分析体系，既
如今传统的政府债务分析体系在满足不同信息需求者的需求方面存在局限性。因此下面文章主要结合我国债务资金管理的特点，基于债务管理理论和利益相关者理论要求，将债务管理流程和不同层次信息需求者的需求相联系，构建全流程管理的政府债务信息分析体系，既满足政府宏观决策和评价风险的需要，又满足政府内部提高债务资金管理绩效的需要，还满足公众评价和知情的需要。
【关键词】政府会计改革,债务信息分析,债务管理流程,信息需求者
一、问题的提出
双系统的政府会计核算体系要求全面提供政府债务资金的预算会计信息和财务会计信息，那么这些债务信息如何分析利用才能够满足信息使用者有效控制债务资金的运营、全面评价债务资金的绩效、有效预警和防范债务风险，需要做前瞻性的研究。目前对我国地方政府债务信息的分析研究主要集中在以下两个方面：
(1)基于政府部门偿债能力的分析研究。
陈穗红等[1]对我国政府各类资产的特点及其与偿债能力的相关程度进行了分析，开始从资产保障视角研究政府的偿债能力。吉林省财政厅课题组[2]主要从保障性流动资金和负债本身两方面进行考核，通过调研提出具体的考核指标来评价政府的偿债能力，进而评价政府的财政风险。郭玉清等[3]从宏观经济运行层面和微观债务管理层面论述了影响政府偿债能力的因素，打破了传统偿债能力分析的局限性，扩大了偿债能力分析的范围。
(2)基于债务风险预警与评价分析。
债务风险预警是为了防范债务发生所设置的警戒线，基于债务风险预警的研究多是通过构建相应的数学模型进行探讨。许争和戚新[4]采用模糊综合判断法和层次分析法来构建债务预警模型，通过对借债、用债和偿债三个环节设置风险预警指标体系，从债务发生的过程进行防范，具有科学性与整体性。除了从债务发生过程的角度来探讨风险预警模型外，还有学者从债务形成的因素与风险形成的原因视角[5]，从债务种类划分的视角[6]，从宏观经济风险、财政体制风险、财政收支风险、财政赤字风险和财政债务风险等宏观经济视角来构建债务风险预警模型[7]。
而王振宇等则结合宏观经济与微观债务管理视角进行预警模型的构建，模型主要包括宏观经济环境、偿债能力和债务压力三个方面[8]。对于政府债务信息分析的研究主要集中在偿债能力、债务风险预警评价两个方面，这两个方面涵盖了政府债务信息的主要内容。随着债务信息披露的不断完善，研究方法逐渐从定性分析向定量分析转变，研究成果一方面对指导地方政府债务管理实践有重要意义，另一方面为完善债务信息的分析利用、构建完善的债务信息分析体系奠定了基础。
然而，这些分析都是基于地方政府债务的结果性信息，为实现债务风险的控制目标而建立的指标体系，只注重债务资金的使用效果而忽略了管理的过程;只满足了一部分信息使用者的需要，难以满足更多关注政府债务信息使用者的需要，存在局限性。随着政府会计信息体系的不断完善，利用信息化智能化的技术条件，全面研究地方政府债务信息的分析体系，构建满足各方会计信息使用者需要的分析指标体系不仅必要而且可能。
鉴于此，本文以权责发生制的政府财务报告为基础，结合预决算报告来探究多层次的信息需求者对于政府债务信息需求的分析，在此基础上结合债务管理的流程构建债务信息分析板块，建立全过程的债务信息分析体系，提高债务信息的利用率，满足不同层次信息需求者的需要。
二、地方政府债务信息分析的基础
(一)政府会计改革为债务信息分析带来契机
政府会计承担了债务信息公开的角色，它可以提供高质量和高透明度的信息集。双系统的会计信息框架对政府预算管理体系带来了冲击，从而引发对政府财务管理框架重构的客观需求[9]，其中编制权责发生制的政府综合财务报告，并结合以往的预决算报告来对地方政府债务进行确认、计量、报告与披露是政府会计改革的重要内容。权责发生制的会计基础有利于对资产和负债进行持续性管理，能够使隐性债务显性化。通过政府综合财务报告等相关财务报表可以完整地披露政府的财务信息、债务信息以及净资产信息，为或有负债的确认和政府债务信息分析提供了准确的数据信息支持，使得建立相应的分析指标体系切实可行。
(二)政府债务信息需求者分类与信息需求分析
政府与企业不同，一般不存在类似于企业利益相关者那样与其只存在经济利益的相关主体，为政府提供资源的人或集团往往不要求经济回报，那么，“利益相关者”的称谓难以符合政府债务信息使用者。也就是说，纳税人都是政府资源的提供者，如果所有人都是利益相关者，也就无所谓区分利益相关者和利益无关者了。
然而，这并不意味着所有人对政府债务信息的需求具有同等性，使用政府债务信息的目的具有一致性。相反，由于政府信息使用者的广泛性，目的的多元性，其对信息的利用程度千差万别，有必要进行有效分类，以便于有针对性地研究政府债务信息分析主体的不同目的与指标设计。
鉴于此，可以把地方政府债务信息需求者分为以下几类：核心需求者：主要是指政府以及相关组织机构中直接对债务资金进行决策、运营和管理的信息需求者，该类信息需求者不仅需要而且控制全面的债务信息。一方面，需要了解地方的经济发展状况，以判断外部的宏观经济环境是否有利于债务的举借，用于宏观决策和评价;另一方面，需要了解当前政府所面临的债务风险状况和资金的运营过程，评价债务资金运营绩效来判断政府是否还具有相应的举债能力以及所能承担的债务容量。中间需求者：指不能直接掌控债务信息的生成与报告，但是通过利用政府信息用于经济决策或通过监督与评价影响政府相关政策的制定，因而需要持续关注政府债务信息并满足多重目标需求的信息需求者。
该类需求者通过掌握政府债务资金的使用状况和余缺情况来监督政府债务资金使用的合规性和合理性。通过分析政府目前债务的收支流量、规模、结构来衡量政府债务管理能力和债务风险状况。同时，还要关注可用于还债的资产存量、所拥有的可支配资源和债务的可持续性。该类信息需求者还承担了信息传递的作用，通过相关信息分析向外部的其他信息需求者传达有针对性的债务信息。其他(或松散)需求者：指既不掌握债务信息的生成与报告也不会持续关注政府债务信息，只是在特定方面或者特定时间关注政府信息并针对特定目的使用政府债务信息。
涵盖外部社会公众、专家学者和政策分析家在内的具体债务信息使用者，与前几类信息需求者相比较，此类信息需求者主要是为了满足自身特定的信息需求，具有单一性和独特性。通过上述分析可以看出：核心需求者，既是债务信息的内部需求者，又是债务信息的主要生产者和披露者，其在信息需求者中居于核心地位。中间需求者可以说是债务信息的再加工者，承担了对政府所披露的信息进行再加工利用并二次传播的角色，其传递的信息质量决定了其他需求者对债务信息的了解程度和深度。而其他需求者则处于信息链的末端，既接受政府披露的原始信息，又接受中间需求者披露的二次加工信息，会根据自我需要有选择地利用信息。
这三类信息需求者之间的关系影响着债务信息的生产、传递和利用，核心需求者提供原始的债务信息，一方面用于自身的决策，另一方面向外部进行传播。传播的信息经过中间需求者的加工分析，在满足自身信息需求的同时又可以向其他需求者提供有关的债务信息。其他需求者和中间需求者通过利用债务信息既可以进行自身的决策又可以影响核心需求者的信息披露，这三者之间存在连续性、继承性和互动性的关系。
三、我国地方政府债务信息分析的现状与国外经验借鉴
我国并不存在严格意义上的地方政府债务信息分析体系，有的只是政府部门、评级机构等从各自评价视角来分析地方政府的债务偿债能力以及风险评价。目前我国的地方政府债务信息分析大多数集中于债务风险预警和偿债能力方面，在政府债务管理条例中，为了防范地方政府债务危机，在债务风险防范方面，政府部门通常会建立债务预警机制，通过机制的建立及时地反馈政府部门的债务状况。其中政府部门自身的偿债能力分析主要是以预决算财务报告为基础来建立的，分析方法主要采用比率分析法和趋势分析法，分析指标主要包括债务规模、债务分布、债务资金去向、债务率和逾期债务率等微观数据指标。
四、我国地方政府债务信息分析体系的构建
我国政府债务资金主要用于资本性项目，具有资金量大、期限长、涉及相关主体多的特点，政府债务管理是一个从决策到运营再到评价的全过程管理，债务风险实质上蕴含在债务管理的各个环节中，进行政府债务信息分析是化解债务风险的有效途径[11]。新《预算法》规范了政府部门的债务管理过程，包括债务的举借、使用和偿还环节，那么债务信息分析从制度要求方面就需要按照这几大环节来建立。同时，由于政府债务信息需求者的不同，不同的信息需求者有不同的信息需求，只是从单一的管理流程方面进行债务信息分析并不能够满足所有信息需求者的特定信息需求。
换句话说相同信息需求者在不同的管理阶段和不同的信息需求者在相同的管理阶段所需要的信息是不一样的。为了使债务信息分析体系更加系统化、层次化和细致化，笔者在债务管理理论和利益相关者理论的指导下，以权责发生制的政府财务报告和收付实现制的预决算报告等相关财务报告为基础，尝试将债务管理流程和债务信息需求者相结合，构建信息需求与管理流程交叉融合的政府债务信息分析体系。沿着债务资金运动的脉络，将地方政府债务管理的具体业务流程分为：债务决策、举借、使用、偿还和评价五个主要环节。将债务的管理流程与不同信息需求者的信息需求进行交叉融合，尝试构建分析模块。
五、总结
政府会计改革为政府财务报告的编制和分析提供了契机，在政府财务报告还没有正式编制并公布之前进行政府财务报告分析研究具有前瞻性，其中政府债务信息分析又是政府财务报告分析的重要组成部分。依据“互联网+”、大数据和云计算等新兴技术的支持，能够将政府债务资金运动过程和债务信息使用者的需求进行结合，构建全流程管理的债务信息分析框架体系，在满足不同信息需求者信息需求的同时进一步优化地方政府财政资源的配置效率，提高财政公平性，助力政府部门绩效评价、降低债务风险、引导官员勤政、促进政府问责等。当然，本文只是对债务信息分析体系构建的一个尝试，具体的指标设计和实证运用分析将是以后的研究课题。
【参考文献】
[1]陈穗红，石英华，韩晓明.权责发生制政府综合财务报告信息应用初探：政府资产负债表信息与地方政府偿债能力评价[J].地方财政研究，2015(9)：15-21.
[2]吉林省财政厅课题组.政府财务报告评价指标体系[J].预算管理与会计，2016(7):31-35.
[3]郭玉清，袁静，李永宁.中国各省区财政偿债能力的比较与演进：2005—2012[J].财贸研究，2015(1)：80-90.
[4]许争，戚新.地方政府性债务风险预警研究：基于东北地区某市的经验数据[J].科学决策，2013(8)：30-47.
[5]谢虹.地方政府债务风险构成及预警评价模型构建初探[J].现代财经(天津财经大学学报)，2007(7)：63-65.
[6]裴育，欧阳华生.我国地方政府债务风险预警理论分析[J].中国软科学，2007(3)：110-114，119.
[7]高英慧.地方政府债务风险预警研究评价及对策探讨[J].经济研究导刊，2012(22)：19-20.
[8]王振宇，连家明，郭艳娇，等.我国地方政府性债务风险识别和预警体系研究：基于辽宁的样本数据[J].财贸经济，2013(7)：17-28.
[9]姜宏青，宋晓晴.双轨制政府会计改革引发政府财务管理理论重构[J].中国海洋大学学报(社会科学版)，2017(3)：23-30.
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《如何有效构建地方政府债务信息分析体系》