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发布时间：2021-07-23 17:20所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
一、问题的提出 建设工程档案指的是在工程建设活动中直接形成的具有归档保存价值的文字、图纸、图表、声像、电子文件等各种形式的历史记录[1]。 根据我国各项城建档案法规[2]要求，一是建设单位应当在竣工验收后向城建档案管理部门报送一套符合要求的建设工
一、问题的提出
建设工程档案指的是“在工程建设活动中直接形成的具有归档保存价值的文字、图纸、图表、声像、电子文件等各种形式的历史记录”[1]。 根据我国各项城建档案法规[2]要求，一是建设单位应当在竣工验收后向城建档案管理部门报送一套符合要求的建设工程档案; 二是建设单位是报送工程档案的责任主体，工程档案的真实性、完整性和齐全性由建设单位负责; 三是建设单位逾期未报工程档案应负法律责任。
但在实际工作中，建设单位若是逾期报送或未报工程档案，绝大部分城建档案管理部门常常是“束手无策”的。 主要原因在于，一是具有接收职能的绝大多数城建档案管理部门无行政执法权，不具备行政执法主体资格，无法开展执法工作[3]; 二是城建档案执法的主体资格一直未能有效确立[4]，《中华人民共和国档案法》规定行政执法主体是县级以上地方档案主管部门,《中华人民共和国城乡规划法》规定行政执法主体是城乡规划主管部门，《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》规定行政执法主体是建设行政主管部门; 三是因城建档案管理部门大多无行政执法权威，使各建设单位不重视工程档案报送，进而降低了建设工程档案的归档率，无法满足行政相对人对工程档案的利用需求，最终导致城建档案管理部门无法为社会提供更好的城建档案公共服务。
自2018年以来，工程建设项目审批制度改革如火如荼地进行，国家、省、市对工程档案验收工作提出了更高的要求。 历年来，全国各地在较难开展行政执法工作的情况下，具体采取了哪些方式提高工程档案归档率，在这些方法之下建设单位报送工程档案的动力分别是什么? 在工程建设项目审批制度改革背景下，作为此次改革试点城市的广州市又采取了什么方式来适应改革，建设单位报送工程档案的动力又是否发生了变化? 如何提高这种动力并使其发挥更大的作用?
二、改革之前的动力机制
工程建设项目审批制度改革之前，工程档案历经了竣工档案保证金制度、工程档案预验收制度阶段。 笔者认为，经济手段和行政手段都是建设单位报送工程档案的外生动力，这种动力不是持久的。 例如，许多建设单位宁愿不退回竣工档案保证金，也不愿意来报送工程档案。 这些外在推动力的主要弊端包括：一是对城建档案管理机构的职责或管理边界的界定模糊，在形式上是管理部门强加在建设单位身上的外部推动力，反而让建设单位有意或无意忽略了其报送工程档案的主体责任; 二是对于建设单位主动毁约、不来报送工程档案的，相关部门若无法开展行政处罚工作，城建档案管理部门对该类建设单位的工程档案无法进行接收，进而无法为公众提供城建档案公共服务，形成“死循环”。
1.经济手段(1982—1998)。 20世纪80年代，我国各地城建档案馆陆续建立，但城建档案法规体系暂未形成。 建馆初期,为确保建设单位及时报送工程档案，各地城建档案馆在住建部及其他相关部门的要求和支持下，相继实行在工程报建阶段按工程投资额的1%至3%不等收取竣工档案保证金，待工程竣工后，工程档案报送完成后方可退回全部保证金的办法来约束建设单位报送工程档案，“有退有收”[5]。 在这种“经济制约”的方法下，建设单位报送工程档案的动力是为了退回竣工档案保证金。
竣工档案保证金制度的影响包括两方面。 首先是积极方面，一是在没有健全完善的行政手段、法律手段的情况下[6]，利用“经济制约”手段提高了工程档案的进馆率，进而丰富了档案馆馆藏; 二是通过质量把控，提高了工程档案报送质量，避免档案质量良莠不齐，影响后续利用; 三是增强了建设单位报送工程档案的意识，提高主动报送工程档案的积极性; 四是减轻城建档案管理人员的工作量，建设单位自行报送，不需要上门催交; 五是迅速地提高了城建档案管理部门的现代化程度,利用竣工档案保证金产生的利息购买档案密集架、摄像机、计算机等设备,对档案的保管和利用产生了深远影响[7]。 另一方面，竣工档案保证金制度也存在一定问题，一是没有上位法依据，不利于我国城建行业法治建设; 二是产生了不同程度的腐败问题; 三是增加了建设单位的经济负担; 四是在审批流程上增加了办事流程和办理时限。 总体来说，“竣工档案保证金”制度在1982年到1998年期间对城建档案事业起步阶段的发展起到了极大的促进作用。 尽管该制度对城建档案事业发展来说“利大于弊”，但不符合我国法治社会发展的时代要求。
当然，竣工档案保证金的取消也为城建档案事业带来了新的挑战和机遇。 消极方面包括，一是建设单位报送工程档案意识受到冲击甚至削弱[8]; 二是建设工程档案的接收工作失去了制约，档案进馆率大幅度下降; 三是由于竣工档案保证金制度的停止，城建档案馆的收入也减少了，从而无法更好地改造现代化库房及更换新设备等，城建档案事业的发展受到了一定影响[9]。 积极方面则是促进了城建档案法律法规体系的健全，加快了我国“依法治档”的步伐，也减轻了建设单位的负担。
2.行政手段(1999—2018)。 竣工档案保证金制度自1984年起正式施行[10]，于1998年底取消[11]。 因此，1998年后，城建档案管理部门失去了“抓手”，各城建档案馆纷纷喊话要采取必要的行政手段保证档案接收工作[12]。 2001年，建设部对《城市建设档案管理规定》进行修改，删除了有关保证金的规定，要求建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理部门对工程档案进行预验收并取得工程档案认可文件，并要求建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件。 自此，“工程档案预验收”制度正式出台，建设单位报送工程档案的动力从“为了退钱”变成了“为了让后续的竣工验收、竣工验收备案能顺利进行”。 各地也结合当地实际和对政策的理解，制定了具体的实施细则和操作方法。
多年来，工程档案预验收制度取得了一定的成效，主要包括：一是进一步提高了工程项目五方责任主体(特别是建设单位和施工单位)的档案管理意识和主体责任意识; 二是在关键节点进行控制和信息导入[13]，进一步强化了建设工程档案的收集和管理工作，确保了建设工程档案的质量，并能及时向城建档案管理部门报送[14]; 三是促进了城建档案法规体系的完善和发展。
工程档案预验收制度这种行政手段(其法律性质属行政许可还是行政确认有不同的说法[15])取得的效果不如竣工档案保证金这一经济手段，还增加了城建档案管理部门的管理成本，具体原因在于，一是受长期以来形成的“重建设、轻档案”的观念影响，我国社会各行各业的城建档案意识十分薄弱，建设单位不知道或故意忽略工程档案预验收制度的情况十分常见; 二是城建档案管理部门弱势、没有处罚权，对于没有提请工程档案预验收的建设单位没有惩戒措施; 三是工程档案预验收制度的贯彻落实和执行需要多环节、多部门共同配合，环节较多导致工作量较大，不同部门因归口不同导致协调难度大。
三、改革之后的动力机制
2018年5月18日起，国务院开展工程建设项目审批制度改革试点，要求对工程建设项目审批全过程进行优化和“大瘦身”[16]。 2019年3月13日，住房和城乡建设部将《城市建设档案管理规定》第八条有关预验收的表述全部删除，要求城建档案管理机构要按照竣工联合验收的规定对工程档案进行验收[17]。 自此，建设单位不再需要办理工程档案预验收，竣工验收备案前也无须查验工程档案认可文件，工程档案预验收制度走下历史舞台。 工程建设项目审批制度改革背景下，决定了城建档案管理部门要么在竣工联合验收环节完成纷繁复杂的档案验收和接收进馆工作; 要么采取“告知承诺”模式，在竣工联合验收环节仅完成形式审查，将档案接收工作独立于工程建设项目审批流程之外。 下面仅以广州市为例进行分析。
1.信用约束。 广州市作为试点城市，对竣工验收阶段实现并联审批，即“竣工联合验收”，建设工程档案验收纳入其中，性质为公共服务事项并实施告知承诺制。 具体做法是，由建设单位自行组织工程档案验收，在竣工联合验收时提交档案自行验收报告及承诺函，承诺函中建设单位必须承诺对工程档案的真实性、齐全性和完整性负责，承诺将于竣工联合验收通过后6个月内向城建档案馆报送一套符合要求的工程档案。 “建设工程档案验收”实行告知承诺制，有利于加快工程建设项目审批速度，让工程建设项目早备案、早办产权，让企业获得更多便利。 建设项目竣工联合验收通过后，城建档案管理部门通过建设单位的承诺函，即“信用”，来约束建设单位如期报送工程档案。
工程建设项目审批制度改革背景下，信用约束着建设单位报送工程档案，“守承诺、重信用”是建设单位报送工程的内生动力。 广州市把建设工程档案验收事项定义为公共服务事项，将后续的接收业务作为对“验收”的“监管”，假设建设单位不交或没按承诺要求移交工程档案，那就是造成“信任破坏”，建设单位需要及时来移交工程档案，进行“信任修复”，如多次催缴仍未果，城建档案管理部门便可将建设单位的失信行为推送至相关部门进行“信用惩戒”。
2.利弊分析。 有利方面，实施告知承诺制，减轻了城建档案部门和建设单位双方的压力。 一是广州市竣工联合验收办事时限为7个工作日，而工程建设项目数量多，人员配备少，无法在联合验收阶段完成档案验收和接收进馆; 二是竣工联合验收实现“全网办”模式，办理系统由住建部门开发建设，其他事项需要上传的文件可能不到十份且不需要著录，但工程档案涉及工程准备阶段文件、监理文件、施工文件、竣工图和竣工验收文件等成千上万份文件和大幅图纸，还要实现著录、编制、组卷、装盒等功能，用户需求差异较大，系统开发无法考虑档案的特殊性，若是仍采取只接收纸质档案的方式则无法实现“最多跑一次”; 三是工程建设项目验收阶段时间十分紧张，在工期很紧的情况下，如若工程档案需要大量的时间和人力，将会增加建设单位的负担，严重违背优化营商环境的要求; 四是广州市归口规划部门，无法掌握工程的建设进程，因而无法提前介入指导。
不利方面，实施告知承诺制，增加了城建档案管理部门的监管压力。 笔者通过调研交流和培训班学习，了解到全国城建档案管理部门在建设工程档案验收采用“告知承诺”还是“模拟审批”模式[18]方面存在争论。 一部分归属于住建系统管理的城建档案管理部门由于能提前了解工程项目的最新进度和档案情况，一般选择“模拟审批”模式，即选择在竣工联合验收阶段就把工程档案接收进馆，相当于把“验收”等同于“接收”。 他们认为，建设单位完成竣工联合验收就可以去办产权手续，如果没有在竣工联合验收这个环节就把档案接收进来，后面再想将工程档案接收进来，难度较大。 另一部分归属于规划系统管理的城建档案管理部门的做法与广州市基本一致。 采取“告知承诺”模式将会带来监管问题，建设单位若是不履行承诺，由于城建档案部门没有处罚权，无法实施行政处罚。 如何保证建设单位如期履行承诺向城建档案管理部门报送工程档案呢?
四、对策与建议
执法不是目的，目的在于要建设单位能依法依规报送工程档案，并对档案负责。 笔者建议从提升信用约束力入手，探讨如何使信用约束成为建设单位报送工程档案的最大内生动力。
1.加强事后监督监管，创新信用监管方式。
(1)实施信用公示。 城建档案管理部门要加强政务公开工作，加强事后监管。 一方面，要对已经完成报送且报送及时、报送质量高的建设单位及时公开和表扬。 另一方面要加大对建设单位履行工程档案报送承诺情况的监督力度，对于检查发现建设单位逾期未报工程档案的，要及时督促其履行承诺进行报送，督促后仍不来报送的，应将建设单位不报送不履约的不良行为向社会公开，列为“轻微失信”行为; 公开后，仍不履行承诺的，列为“一般失信”行为; 对于已经进行行政处罚仍不履行承诺的，列为“严重失信”行为。 通过公开不良信用情况，促使建设单位履行承诺。
(2)采用“双随机、一公开”方式。 建设单位将工程档案报送至城建档案管理部门时，城建档案管理部门仅对工程档案的编制问题进行核查，而工程档案本身的真实性、齐全性、完整性是由建设单位自行负责的。 但在档案利用过程中，发现各地或多或少存在着已经进馆的工程档案有部分资料与建筑实体不对应或存在资料缺失、重复等情况。 档案利用“倒逼”城建档案管理机构要厘清行政管理边界。 笔者建议可以采取在“放管服”改革中大力推行的“双随机、一公开”的方式，避免选择性执法或任性执法，定期或不定期地对已经进馆的工程档案进行抽查，随机抽查工程建设项目、随机选派抽查人员、公开抽查结果。 通过这种方式，进而强化建设单位的主体责任意识。
2.实行前项不清后项不批制，进行信用惩戒。 建设单位有多个项目的，若是第一个项目未履行承诺报送工程档案，建议采取前项不清、后项坚决不予审批的惩罚措施[19]，即不得为其办理后续项目的“建设工程档案验收”，对建设单位进行“锁定”，待其完成第一个项目的工程档案报送，方能“解锁”，才能办理后续项目的相关手续。 因某项目信用不良造成其他项目进度受到影响的，由建设单位自行负责，以此来督促建设单位履行承诺，进而有效控制建设单位迟交甚至不交工程档案的现象。
3.推行建设工程电子档案单套制改革，营造信用环境。 一方面，根据新修订《档案法》第三十七条，“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，推行单套制有了上位法依据; 另一方面，利用“互联网+工程档案”“互联网+BIM档案模型”等模式，将工程档案的收集过程转化为建设单位档案员、资料员的日常工作，从工程立项伊始到工程建设期间，再到最后竣工验收，都可以不受时间和地点的制约实时上传工程文件，待最后要报送时，只需要一键提交即可，这既方便建设单位对工程档案进行日常管理，也提高了建设单位报送工程档案的效率，从而推动选择“告知承诺”模式的城市有条件地转化为“模拟审批”模式，降低监管成本和压力。 通过营造更方便建设单位履行承诺的环境，促进建设单位履行承诺。
4.推动城建档案行业行政执法，打造信用管理队伍。 实施工程档案行政执法的部门应该是档案主管部门还是住建部门，是规划和自然资源部门还是某执法局，至今仍未有明确的说法，不同的地方情况不同，有的地方一直未开展行政处罚工作。 因此，笔者认为，一方面，相关部门应尽快明确城建档案行政处罚的执行部门，以便区分失信行为程度，也有利于树立政府的权威，提高建设单位工程档案管理意识; 另一方面，要打造一支信用管理队伍，对信用监管、信用修复、信用公示、信用惩戒等规定和流程进行设计和完善，在城建档案事业中建设具有逻辑的、可操作的信用体系。
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五、总结
1982年至今，建设单位报送工程档案的动力从“退回保证金”到“保证后续审批流程顺利进行”，再到“保证自身的信用状况”，从不稳固的外生动力逐渐演变至强有力的内生动力。 工程建设项目审批制度改革背景下，信用监管创新了政府监管方式，信用约束将逐渐发挥它的强大作用。 当前，我国各行各业都在建立社会信用体系，建设工程档案报送是建设单位履行信用和承诺的具体表现，“信用约束”将逐渐成为建设单位报送工程档案的最大内生动力，它的最大作用是真实地记录了建设单位的信用状况，揭示了建设单位的信用优劣，可以起到警示建设单位的作用，从而让城建档案管理部门接收到更多的工程档案，进而满足行政相对人对工程档案的利用需求，更好地为社会提供城建档案公共服务。
参考文献
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[16]国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知(国办发〔2018〕33号)[Z].
[17]住房和城乡建设部发布住房和城乡建设部关于修改部分部门规章的决定(中华人民共和国住房和城乡建设部令第47号)[Z].
作者：林丹霞
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《建设单位报送工程档案的动力机制分析》