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发布时间：2021-09-01 16:23所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要：在当前贫困县全部宣布脱贫摘帽的背景下，探寻党和政府选派优秀干部嵌入乡村贫困治理的驻村帮扶模式，能够为有效解决相对贫困治理难题提供发展思路。运用结构-困境的分析框架，通过对L省Z县的贫困治理案例分析发现，制度之困、治理之困、主体之困、项目
摘要：在当前贫困县全部宣布脱贫摘帽的背景下，探寻党和政府选派优秀干部嵌入乡村贫困治理的驻村帮扶模式，能够为有效解决相对贫困治理难题提供发展思路。运用“结构-困境”的分析框架，通过对L省Z县的贫困治理案例分析发现，制度之困、治理之困、主体之困、项目之困等构成驻村干部嵌入乡村贫困治理的现实梗阻。四类困境的根源分别在于制度结构、治理结构、利益结构以及资源结构不同程度的失衡。在相对贫困治理阶段，应充分发挥正式与非正式制度协同优势、重塑多元贫困治理主体关系、拆解基层旧有利益共谋链、合理配置及优化驻村帮扶项目资源，以制度、治理、利益、资源的结构性调适，建构起破解驻村干部嵌入乡村贫困治理困境的耦合发展路径。
关键词：驻村干部;贫困治理;嵌入;结构要素;相对贫困
一、研究综述与问题提出
习近平同志强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”[1]在贫困县全部宣布脱贫摘帽和全面建成小康社会的关键时刻，全国已经累计选派300多万名县级以上机关、国有企事业单位干部参加驻村帮扶。[2]但由于诸多结构性要素限制，驻村干部在嵌入乡村贫困治理过程中仍面临一定的困境与挑战。目前学界围绕驻村干部嵌入乡村贫困治理的研究主要从三个层面展开：
一是作用成效研究。作为脱贫攻坚战略背景下的中国特色政策工具和执行主体，驻村干部有效改善了中国农村贫困现状[3]，快速提升了贫困村的贫困治理水平[4];并且驻村帮扶这一制度形式紧密嵌入基层治理结构中，已经成为新时期农村贫困治理的重要一环[5]。
二是实践困境探讨。驻村干部作为外部嵌入力量，在面对扶贫与发展的双重任务时，大部分驻村干部依旧游离于乡村社会之外，[6]在嵌入与脱嵌之间徘徊不定。驻村干部参与贫困治理的形式化问题还会引来村民对基层政府的抱怨和不信任，导致干群关系紧张。[7]三是发展路径考察。为进一步发挥驻村干部在贫困治理中的重要作用，可以从减轻工作负担、优化工作制度、加强人文关怀与政治思想建设等方面进行理性审思。[8]
还可以从推动驻村干部向分权式管理、“扁平”型组织结构方向转变着手，努力创新驻村扶贫机制。[9]通过以上梳理不难发现，学界关于驻村干部嵌入乡村贫困治理的研究成果颇为丰富，但较为不足的是，学者们对驻村干部嵌入乡村贫困治理的研究多侧重于对策层面的解读，而缺乏一般的解释性研究，对驻村干部嵌入乡村贫困治理实践仍缺乏整体凝练，对于构建常态化的驻村干部嵌入乡村贫困治理运行机制的研究还不够深入和系统，仅有部分学者给出不同维度的阐释。如从制度层面进行的分析，驻村干部以制度性嵌入模式参与驻村帮扶，为扶贫工作的有效开展提供了制度支撑，[10]在一定程度上完善了贫困村治理结构。但是驻村帮扶这项制度本身也越来越形式化，在制度设计上存在一定漏洞。[11]
从资源配置的角度出发，我国自实行精准扶贫政策以来，驻村干部既要积极“游走上层”以获取体制内资源，还要打破科层制束缚不断获取体制外资源，[12]进而有效缓解因资源分散而导致的农业内卷化现象[13]，促使资源配置从“弥散”走向“精准”[14]。从文化层面展开的研究，贫困地区的贫困现象从表层看是经济问题，但从深层次考察却是文化问题。[15]驻村干部能够有效弥补村干部在文化扶贫中的能力短板，在提升社会主义先进文化价值观层面发挥重要引领作用。[16]
从角色理论的视角来看，改革开放以来，驻村干部所扮演的是国家与政府、外来者的角色;[17]而如今，随着驻村干部的角色由配角变为主角，扶贫模式也由悬浮转变为嵌入[18]。但是驻村干部也会在多元主体参与的互动情境中因疲于角色扮演而陷入发展困境[19]，他们所面临的角色负荷压力将对村庄治理主体结构造成一定冲击[20]。以上分析对驻村干部嵌入乡村贫困治理做出了部分解释，但这些分析均是从某一特定视角进行相关解读，并未建立一个可供使用的完整解释性框架。事实上，无论从制度层面、资源层面还是文化层面来看，诸多要素均可归纳在结构性要素体系范畴内。
基于此，本文拟在既有研究基础上，从结构性视角剖析驻村干部嵌入乡村贫困治理的实践样态，为破解相对贫困治理阶段驻村干部可能遇到的贫困治理困境提供可行路径分析。本研究的经验材料来自笔者于2019年7月在L省Z县的实地调研。①Z县位于L省西北部，是全省15个重点贫困县之一，全县共计77个贫困村。县域面积3623平方公里，下辖24个乡镇184个行政村，总人口39.9万人。
2014年，Z县贫困户数为21207户、贫困人口总数为46806人，贫困发生率为14%。截至2018年底，全县累计脱贫户数为17268户、脱贫人口35805人，贫困发生率下降至1.8%。调研过程中，笔者共计走访6个贫困村，访谈人员涉及贫困户、非贫困户、村两委、驻村干部以及乡镇领导等。本文以L省Z县为例，具体阐释驻村干部嵌入乡村贫困治理所面临的多重困境，并尝试从结构性视角提出优化路径。
二、结构与困境：驻村干部嵌入乡村贫困治理的一个分析框架
结构主义由奥古斯特·孔德(AugustComte)开创，他认为社会是一种有规律的结构;[21](P241-242)赫伯特·斯宾塞(HerbertSpencer)进一步提出社会中的结构和活动由它的单元特性所决定;[22](P361)埃米尔·涂尔干(EmileDurkheim)则将个体视为整体的一部分，强调社会整体的优先位置，并认为社会对个人具有制约性，人们的思想结构不仅反映了社会结构秩序，而且在反映过程中加强和再现了这些秩序。[23](P65)
结构化理论的集大成者安东尼·吉登斯(AnthonyGiddens)在功能主义基础上突出强调行动的结构化特性，认为结构具有二重性且与行动互构而生。[24](P89)在这一理论指导下，西达·斯考切波(ThedaSkocpol)以结构为解释变量，深刻阐述了中国、俄国与法国社会革命爆发的根源。[25](P15)这表明结构作为解释人类行为逻辑不可忽视的重要变量对人类社会产生诸多影响。循此思路，结构化理论因其内在价值的前瞻性可将其置于村治场域并将其作为化解乡村贫困治理困境的策略性选择，有效解决微观个体行动与宏观社会结构之间的实践张力困境。
因此，本文将结构性视角置于乡村贫困治理场域范畴内，具体探析驻村干部破解乡村贫困治理困境的结构优化路径。同样的，在社会冲突理论看来，作为社会困境的具体情境表征，社会冲突产生的根源主要来自于特定的社会结构。[26](P161)处于具体困境中的行动者始终受到既定的冲突性结构制约。在贫困治理场域中，由于对乡村社会结构性因素的忽视，导致精准扶贫政策面临一定困境。[27]这也就说明，结构因素和贫困治理困境具有密切关联性，而破解贫困治理困境的关键则在于结构重塑。
精准扶贫的实践过程实质上是利益的分配及再平衡的过程[28]，当利益结构相对均衡时，利益相关者的不公平感相对降低，不满情绪较低，贫困治理主体困境相对减弱;而当利益结构失衡时，利益相关者的不公平感相对增强，不满情绪升高，贫困治理主体困境有所加强。再进一步来看，利益结构之所以造成贫困治理主体困境，这和利益分配以及背后的制度结构、治理结构有直接关联。一般而言，制度结构设置越合理，与之配套的治理结构也就越到位，贫困治理的制度困境、治理困境发生率越低;而制度结构如果不合理，与之配套的治理结构则会错位，提升贫困治理的制度困境、治理困境发生几率。
在贫困治理过程中，对利益进行制度性调配的根源在于资源的有限性，这也就造成了资源结构的非对等性。基于“结构-困境”的分析框架可以发现，我国贫困治理在实践过程中着实遇到诸如制度、治理、主体、项目等多重发展困境。驻村干部作为代表国家的行政力量被下派至村治场域，在乡村贫困治理过程中发挥重要作用。因此，应配套与贫困治理困境相应的结构优化路径，从结构性调适维度精准把握驻村干部在贫困治理中所面临的现实困境。
三、多重困境：驻村干部嵌入乡村贫困治理的现象学阐释
党和国家下派驻村干部参与乡村贫困治理的初衷之一是试图打破传统乡村治理功能分割和制度僵化困局，切实改变贫困村的落后面貌以达到促进村庄治理变革的最终目标。但由于“乡村本身所具有的复杂性对一统性政策具有天然的消解作用”[29]，作为国家外部力量嵌入乡村贫困治理的驻村干部不可避免地面临着诸如制度、治理、主体、项目等多重困境，精准扶贫政策在实际运行中依旧存在一定问题和隐患，不利于后扶贫时代相对贫困治理工作的有序开展。
四、结构重塑：驻村干部嵌入乡村贫困治理的路径选择
在所有社会中，农村社会结构最为独特[42](P109)，而乡村治理无疑最具“长期性、隐蔽性、复杂性、多维性、动态性”[43]。通过对Z县典型案例的分析可见，当前贫困治理场域存在四类困境，即制度之困、治理之困、主体之困以及项目之困。借助“结构-困境”的解释框架发现，四类困境的根源分别在于制度结构的非稳定性、治理结构的非对称性、利益结构的非均衡性以及资源结构的非对等性。该层意义上，驻村干部嵌入乡村贫困治理的关键路径即在于结构重塑，包括融合正式制度与非正式制度、重塑多元贫困治理主体关系、拆解基层旧有利益共谋链、合理配置及优化驻村帮扶项目资源等。
五、结语
以贫困治理为导向的国家治理行动推动新一轮干部驻村帮扶热潮。随着贫困县全部宣布脱贫摘帽，如何有效解决相对贫困治理难题构成当前探寻党和政府选派驻村干部嵌入乡村贫困治理的宏观背景和现实考量。作为一项极具创新性的以国家行政力量为主导的驻村帮扶方式，驻村干部在乡村贫困治理场域日益呈现出常态化和科层化的运作特征，并在国家与基层社会之间触发一系列结构性反应。事实上，国家推动驻村干部嵌入乡村贫困治理场域有两种取向上的尝试：一种是强调以村两委、普通村民等为主体的乡村非正式制度引领性，该政策框架下部分软弱涣散的村两委得以重新深植乡村贫困治理场域;另一种是积极引入干部驻村帮扶等外部正式制度，作为乡村内生力量的功能性补充。
现实生活中，综合前述两种取向的贫困治理毫无疑问属于国家治理工程，政府通过实施干部驻村帮扶的顶层设计，不断形塑着乡村贫困治理场域的通约性想象，驻村干部嵌入乡村贫困治理场域的多样化实践困境和背后折射的异质性结构特征被长期性遮蔽。借助“结构-困境”的分析框架，通过对L省Z县贫困治理相关案例分析发现，我国乡村贫困治理还面临制度、治理、主体、项目等多重困境，而驻村干部嵌入乡村贫困治理困境的有效破解则在于结构性调适，应从制度结构、治理结构、利益结构以及资源结构等层面对乡村贫困治理困境加以应对。
总体而言，传统以单一政府为主导的社会管理方式难以适应高度复杂化的乡村治理需求，亟需创新治理模式以提升乡村治理有效性水平。作为国家下派的嵌入型治理力量，驻村干部依靠自上而下的科层化治理，在推动精准扶贫与乡村振兴有效衔接的过程中提高了政策执行力度。
与此同时，驻村干部在嵌入乡村贫困治理过程中还需依靠乡村内生力量以达成情感动员、获取民意、整合资源等目标，这也就构成了驻村干部嵌入乡村贫困治理所依托的自下而上的反科层化治理逻辑，契合了外部嵌入型治理力量的现实需求。此外，驻村干部作为“具象的国家”代理人，不仅契合了国家治理的价值取向，还有效回应了基层社会的治理诉求，使国家在场变得更为能动。但需强调的是，乡村贫困治理还存在脱贫返贫这一脆弱性特征，在保持扶贫政策稳定、连续的基础上，如何利用驻村干部构建长效减贫机制，成为亟需回答的又一难题。
参考文献：
[1]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[N].人民日报,2020-03-07.
[2]习近平.在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话[J].奋斗,2019(16).
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[4]覃志敏,岑家峰.精准扶贫视域下干部驻村帮扶的减贫逻辑——以桂南S村的驻村帮扶实践为例[J].贵州社会科学,2017(1).
[5]胡平,李兆友.基层嵌入式扶贫的形式主义困境与精准治理——基于20起扶贫领域形式主义典型案例的分析[J].东北大学学报(社会科学版),2020(5).
[6]王晓毅.精准扶贫与驻村帮扶[J].国家行政学院学报,2016(3).
[7]袁明宝.扶贫吸纳治理：精准扶贫政策执行中的悬浮与基层治理困境[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2018(3).
作者：李丹阳张等文
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《驻村干部嵌入乡村贫困治理的结构与困境》