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发布时间：2021-09-14 16:44所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要：水资源管理对于一个区域乃至国家自然环境和生态系统的维持与改善、经济社会的可持续发展和长治久安至关重要。新形势下，中国水问题具有系统性、结构性与流域性特征;人民涉水需求类型更趋多元、需求层级逐渐提升，而现有水资源管理模式效能不足，治水矛
摘要：水资源管理对于一个区域乃至国家自然环境和生态系统的维持与改善、经济社会的可持续发展和长治久安至关重要。新形势下，中国水问题具有系统性、结构性与流域性特征;人民涉水需求类型更趋多元、需求层级逐渐提升，而现有水资源管理模式效能不足，治水矛盾开始转型。文章在分析中国水资源管理存在的水资源开发利用与其他生态要素保护不平衡、水资源领域生态文明政策体系不完善、流域水资源协同治理较弱、涉水生态环境风险防范能力不足等问题的基础上，认为应推行水资源融合管理，进而提出了水资源融合管理框架，并分析了水资源融合管理具有的多问题、多需求、多功能、多资源、多空间、多主体、多手段、多制度融合的特征。在此基础上，从涉水保护与发展、政策体系、流域/跨区域管理、风险防范等方面提出了加强水资源融合管理的对策建议。
关键词：水资源，转型，融合管理，形势判断，对策建议
水是生存之本、文明之源、生态之基。水是具有多种功能和属性的战略资源，对于一个区域乃至国家自然环境和生态系统的维持与改善、经济社会的可持续发展和长治久安至关重要[1]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将水资源管理作为实现 “两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的长远大计来抓。
习近平同志多次就治水发表重要讲话、作出重要指示，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，对推动长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、南水北调后续工程高质量发展等作出重要部署，为推进新时代水资源管理工作提供了科学指南和根本遵循。从国内来看，水资源管理逐步被纳入生态文明建设进行统筹考虑，中国特色水资源管理政策创新不断涌现，水资源领域生态文明政策体系初步建立[2]。
从国际来看，水资源管理日益融入“一带一路”倡议并成为中国参与全球治理、服务大国外交的重要抓手和亮丽名片。与此同时，随着国家现代化建设的快速推进，一方面，水安全中的老问题仍有待解决，新问题越来越突出、越来越紧迫;另一方面，随着人民生活水平不断提高，人民涉水需求类型更趋多样化、需求层级逐渐提升。而现有水资源管理模式存在的一系列问题，造成其解决水问题、满足人民涉水需求的效能不足。在此背景下，中国治水矛盾发生重大变化，中国现有的水资源管理模式亟待创新转型。
1中国水资源管理形势判断
(1)中国的水安全风险处于多因素叠加期。水资源、水环境、水生态、水灾害、水管理等水问题相互交织[3]，存在可能危害水安全的系统性风险。随着中国水资源利用效率不断提升、节水供水重大水利工程稳步推进、大江大河生态环境保护大力推进，中国的水安全风险开始降低。水安全对总体国家安全的支撑作用将越来越显著，水安全与经济安全、社会安全、生态安全、资源安全、生物安全等关系越来越紧密。
(2)水资源需求的结构性矛盾突出。受季风气候等因素影响，中国降水年内、年际变化大，容易形成春旱夏涝;水资源空间分布总体上呈现南多北少、差别极大的基本特征，与土地、矿产资源分布及生产力布局不匹配[4]。当前的用水结构与水资源、水环境承载能力不平衡，水资源需求的结构性矛盾突出。在产业结构和消费结构转型升级背景下，水的数量性制约作用逐步下降，水的质量性制约作用越来越突出。产业空间布局与水资源空间分布不匹配，空间结构矛盾突出。
(3)流域/跨区域涉水资源环境瓶颈凸显。流域生态环境治理体系不健全，企业和公众等参与的范围和深度不足，跨部门、跨区域协调机制不完善[5]，多元化资金投入严重不足。梯级水电开发、自然岸线破坏、地下水超采等，是造成大江大河生态系统破坏的重要原因。跨流域调水工程可能会加剧调水区和受水区之间发展的不平衡、不协调。“亚洲水塔”地区正在发生冰川加速退缩、湖泊显著扩张、冰川径流增加等失衡现象，对中国及周边国家的经济社会发展可能产生严重影响。
(4)人民群众涉水需求发生深刻变化。随着中国进入转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，防灾减灾、饮用水、灌溉用水等生存型涉水需求，以及水力发电、生产用水、水运等发展型涉水需求逐渐趋于稳定;人民群众新增涉水需求主要以改善水环境、保护水生态等环境型需求为主，同时对水文化、水历史、涉水遗产的涉水精神型需求开始涌现。
(5)中国治水矛盾产生重大变化。新形势下，中国国情、水情和人民涉水需求发生变化，而现有水资源管理模式的效能不足，中国治水的主要矛盾已转变为现阶段人民对优质水资源、宜居水环境、健康水生态的更高层次的涉水需求与水治理体系不完善、水治理能力不足之间的矛盾。
2中国水资源管理存在的主要问题
2.1水资源开发利用与其他生态要素保护不平衡
(1)流域生态保护和高质量发展的水资源约束明显。①因生态需水得不到有效保障，造成不同程度的水生态压力与风险。中国主要河流生态环境用水多年平均被挤占约1.32×1010m3，海河、黄河、辽河及西北诸河的生态环境用水量被挤占约20%—40%，从而导致这些河流和相关地区生态环境严重退化、水生态压力突出[6]。②部分流域水资源保障形势严峻。以黄河流域为例，流域径流条件、输沙量、经济社会发展、水资源供需等发生重大变化，使得原《黄河可供水量分配方案》(“八七”分水方案)已无法满足黄河流域高质量发展的需求[7]。
(2)水利水电工程建设与自然保护地管理矛盾凸显。①自然保护地范围内的涉水工程等历史遗留问题有待解决。早期批准建设的部分水电及长距离调水工程，对自然保护地生态环境造成一定的破坏。②跨流域调水工程对水源地绿色发展的带动作用有待加强。部分调水工程建成后，水源地日益积累了经济结构失衡、产业萎缩、社会不稳定、生态环境恶化等风险。
(3)水资源管理的多元化资金投入不足。①水资源管理资金渠道单一。所需资金主要来源于政府财政支出;由于缺少必要的制度安排，企业和社会各界的资金投入严重不足。②市场化手段的使用和创新不足。涉水生态环境保护的相关主体往往将目光仅仅聚焦于保护，“绿水青山”转化为“金山银山”受限，保护效果难以长期持续。
2.2水资源领域生态文明政策体系不完善
(1)政策制定缺少目标导向。部分水资源管理政策目标缺少约束性，尤其是可量化、可核实目标，使得考核工作缺少抓手;还有部分政策没有根据阶段性改革任务设定相应的阶段性目标，不利于对改革过程中的经验教训进行阶段性梳理、总结，易使改革流于形式。
(2)考核机制尚不健全。部分水资源管理政策缺少明确的考核内容、考核时间节点、考核评分规则及考核奖惩办法。这容易使考核工作走过场，导致水资源领域生态文明改革事倍功半、成效大打折扣。
(3)水资源领域生态文明政策立法的完整性和协调性不足。各类涉水政策的改革工作大多涉及调整现行法律法规，部分政策需要通过开展试点，细化法律法规内容;部分政策尚未在相关法律法规中得到有效体现，或与现行法律法规相抵触，缺少足够的法律授权;部分政策虽在相关法律法规中已有原则性规定，但缺乏可操作性。
2.3流域水资源协同治理较弱
(1)跨部门、跨区域水资源管理协调机制尚不完善。①河长制的跨省协调主要限于水利系统内部，河长制尚未完全融入现行的流域生态环境管理体制机制中。②跨区域涉水生态环境协同治理力度有待加强。流域水污染防治总体上仍以行政区域管理为主[8]，难以协调污染物排放量超过流域环境容量的问题。(2)缺乏真正的流域生态环境保护综合规划。①流域涉水生态环境保护规划协调性欠佳。相关规划之间既有未覆盖到的领域，也有相互重叠，甚至还有抵牾之处。②缺乏规划实施的监督机制。流域规划往往缺乏强制性和规范性，约束力和权威性不够，使得违背规划的现象时有发生。
2.4涉水生态环境风险防范能力不足
(1)“亚洲水塔”水安全风险严峻。在全球气候变暖的背景下，青藏高原及其周边地区正在发生冰川加速退缩、冰川径流增加、湖泊显著扩张等失衡现象[10]。在短期内，下游河流的主要风险是冰雪融水增加导致的洪水灾害。长期来看，随着冰川不断萎缩，下游河流将有干旱化趋势甚至变成季节性河流的风险，势必影响下游地区的供水安全、防洪安全和生态安全。
(2)危险化学品引发的涉水生态环境风险凸显。①在危险化学品生产、运输、销售、使用环节，有关部门的监管力度不够，无证生产、经营与运输现象突出，对河湖生态环境构成重大威胁。②一些中小型化工企业为降低生产成本，通过非正规渠道购买即将淘汰的设备，增加了危险化学品事故发生的概率。
(3)新污染物引发的涉水风险日益显现。①在部分河湖中监测出较高含量的新污染物。例如，中国河流中抗生素平均浓度远超过发达国家水平。②新污染物对人体健康构成严重威胁。例如，有毒有害化学物质雌酮、双酚A等造成多起急性水环境突发事件，多地因此出现饮用水危机[11]，个别地区甚至出现“癌症村”[12]。
3中国水资源融合管理总体思考
为解决中国水问题，化解新时期治水矛盾，亟待转变既有的水资源管理模式，推行水资源融合管理。水资源融合管理是指以解决突出水问题、满足人民涉水需求为导向，按照中央关于水资源管理的系列决策部署，充分发挥水资源的多种功能属性，统筹各类型水资源，坚持山水林田湖草生命共同体理念，多元共治、多措并举，以流域为单元实行的水资源管理模式。水资源融合管理具有8个鲜明特征。
(1)多问题融合。全方位解决水资源、水环境、水生态、水灾害、水管理等多种问题。(2)多需求融合。满足生存型、发展型、环境型、精神型等不同层次的涉水需求。(3)多服务功能融合。将水资源的经济、社会、生态环境、文化等多种服务功能进行融合。(4)多资源融合。对地表水和地下水、可再生水和非可再生水、淡水资源和海水资源进行统筹管理。
(5)各类型国土空间融合。将水资源纳入山水林田湖草生命共同体进行统筹考虑。(6)多主体融合。推动实现政府、企业和公众等多利益相关方的共同参与，实现多元共治。(7)多手段融合。综合运用法律、行政、市场、公众参与等手段进行水资源管理。(8)多制度融合。从涉水空间有序管理、水资源合理利用和监管、水环境和水生态有效管控、评价和考核4个方面，构建系统完整的水资源管理制度体系框架[13]。
4开展水资源融合管理的对策建议
4.1涉水保护与发展的融合管理：平衡水资源开发利用与其他生态要素保护间的关系
(1)维持和发挥水的综合功能。①加强生态调度。在相关规范中明确生态调度为水库调度的基本原则，综合采取河湖联调、湖库联调、库闸联调等手段，合理安排闸坝下泄水量和泄水时间，保证下游水体生态流量。②加强水资源节约集约利用。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，实施雨洪资源利用、海水淡化工程、再生水利用，开展地下水超采区综合治理;合理规划人口、城市和产业发展，调整产业结构和消费结构，坚决抑制不合理用水需求。③完善黄河流域分水方案。在“八七”分水方案总体框架下，综合考虑黄河流域生态需水、输沙水量、外调水量、沿线各省份用水结构等影响因素，形成长江、黄河联合供水格局，构建黄河流域水资源动态配水方案，并逐步完善水权转让与补偿制度、探索用水指标与土地指标调控的联动机制。
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(2)采取多元化手段化解涉水保护与发展间的矛盾。①分类解决自然保护地范围内涉水工程的历史遗留问题。自然保护地设立之前就存在的合法涉水工程设施，可将其所在的原核心区和原缓冲区调整为一般控制区，并采取生态环境保护与修复的工程技术措施，使得自然保护地与涉水工程设施达到新的生态平衡。自然保护地设立后，违规审批建设的涉水工程设施，经科学评估后，根据对生态功能影响，确定是否退出或调整自然保护地范围。②积极引入多元化生态补偿方式。以资金补偿为基础，引入项目补偿、智力补偿、就业培训、异地开发、生态移民等多元化的补偿方式，提高水源地人民生活质量及参与生态环境保护的积极性。
参考文献：
1中国科学院水资源领域战略研究组.中国至2050年水资源领域科技发展路线图.北京:科学出版社,2009.
2中共中央,国务院.生态文明体制改革总体方案.北京:人民出版社,2015.
3王浩,王建华.中国水资源与可持续发展.中国科学院院刊,2012,27(3):352-358.
4刘昌明,赵彦琦.中国实现水需求零增长的可能性探讨.中国科学院院刊,2012,27(4):439-446.
5夏军,石卫.变化环境下中国水安全问题研究与展望.水利学报,2016,47(3):292-301.
6秦昌波,苏洁琼,容冰,等.我国水资源安全面临的挑战与应对策略研究.环境保护,2019,47(10):46-48.
7贾绍凤,梁媛.新形势下黄河流域水资源配置战略调整研究.资源科学,2020,42(1):29-36.
作者：张丛林1乔海娟2,3马永欢4*吴初国4王银堂2黄宝荣1郭丰源
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《推进水资源融合管理保障高水平保护与高质量发展》