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发布时间：2017-10-25 14:13所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
通过对贵州的传统村落对比发现土地对农民的重要意义，因此对于农村土地的征收应该更加谨慎。目前立法对集体所有土地的征收规定不够明确，同时村民的权利维护意识不强，以及村委会对自治权的滥用都使得土地在征收中影响了村民的接受性。因此在征收中需要充分
通过对贵州的传统村落对比发现土地对农民的重要意义，因此对于农村土地的征收应该更加谨慎。目前立法对集体所有土地的征收规定不够明确，同时村民的权利维护意识不强，以及村委会对自治权的滥用都使得土地在征收中影响了村民的接受性。因此在征收中需要充分体现被征收者的意志，在明确公共利益的基础上协调个人利益与公共利益的冲突，保障村民在土地征收中的自治权、参与权和救济权，在合法的基础上提高征收程序的可接受性。
关键字：土地征收,自治权,参与权,乡村
一、问题的提出
情景一：笔者根据调查走访得知，虾儿井组最近几年陆续建成或者开工建设一大批公共基础设施，例如村民活动中心、观光亭、篮球场、公共厕所等。虽然部分乡村公共基础设施如观光亭、公共厕所、篮球场的修建是否必须有待商榷。因为据笔者询问得知，已经建成的篮球场只有部分小孩利用空闲时间打打篮球，其余村民基本不用，多数时间处于闲置状态，而公共厕所更是无人问津。但是村民仍然愿意支持、拥护村委会的修建决议，并且家家户户出钱出力。即便村上所修建的部分公共基础设施耗费较高、实用性较低且缺乏系统规划，与周围的环境难以协调，但是大多数村民表示支持、理解、认同村委会或者组上的决定，认为这些公共基础设施的修建能够提高自己的生活水平与质量，并使自己感觉到非常幸福。
情景二：笔者通过走访石头寨村发现村内的河道两旁修建了风景优美的水边公园，作为外来的组员觉得公园建设得很完善，但是通过对村民的采访发现他们对该公园的建设存在很大的意见。同时通过访问该村村支书得知，石头寨村石头寨组因开发旅游资源的需要，将村民原有的农耕田地通过征收的方式汇集起来，统一由国家进行规划开发，并给予每户村民六万余元的征收补贴。现在黄果树石头寨区分景区建设已初具规模，并推动传统村落经济的较快发展。但是本组成员在走访调查时注意到，石头寨村民对于政府通过征收土地，在石头寨村修建公共基础设施，大搞旅游开发的事情也是抱怨连连，认为国家不仅没有尊重其基本权利，反而侵害了其合法权益。
二、原因分析：为何村民抵触征收土地
自古以来，农民生做耕于土，死做葬于土，始终与土地之间有着不可割舍的情谊。其一，土地是村民的物质基础。土地是农民最基本的生存、生活保障。中国内陆乡村，农民赖以生存的唯一保障就是土地，只有拥有土地，才能满足基本生活需求，才能生存和繁衍;其二，土地是村民人生价值的寄托所在。在石头寨村中，许多村民家中神龛上均有“土能生白玉,地内出黄金”的神联，这不仅折射出村民对土地的热爱，同时也反映出村民对土地内在价值的认知。其三，土地是村民的精神寄托。回溯中国历史，除了荒灾、战争等非常时期出现过“流民”外，很少看到有搬家迁移的现象，村民已经深深扎根于土壤，世世代代，繁衍不息，正如费孝通先生所言：“就像被定在土地中一样。”
土地是村民维持生存底线的支撑，在社会学理论中，底线是“人们在社会生活中谈判，双方讨价还价时心里可以承受或能够认可阈值的下限、或某项活动进行前设定的期望目标的最低目标和基本要求。”对于乡村大环境，底线是全乡村村民除去个人差异之外共同认可的、共同具有的及满足最基本生存的一条线。若其中有村民生活标准处于这一条线下方，那其生存便会受到威胁(村民在其生存受到威胁时，在脱离土地之后，转入城市寻找工作)。
不同的乡村底线的标准并不一样，通过上述虾儿井组及石头寨村村民对公共基础设施建设的态度对比，可以总结出土地便是他们的底线，是他们最基本的生存之本。虾儿井组的公共基础设施建设使用的是公共土地，并非触及村民的土地底线，所以村民对公共基础设施的建设表示支持与理解。而石头寨村民却始终对公共基础设施建筑持反对态度，他们在访谈中反复使用“强征”、“不公平”、“暴力执法”等极端语言，这中间也许有情绪，但更多是表明他们已经不再愿意忍气吞声，已经开始斥责并反抗公共基础设施建设对其底线的侵蚀。
传统社会的农民长期在严酷而恶劣的生存环境与压力面前，无暇顾及自身利益的最大化，仅是坚守和捍卫自己的生存底线。而当今时代的农民与传统社会的农民存在较大差异，社会进步已经使他们有更强烈的权益意识，对自身底线有更多的关注和需求。他们不再如传统农民面对问题忍气吞声，而是会通过斥责制度和极端抗争来发泄内心的不满。当前，他们对政府及法律的不信任态度，极易在个体主义的底线捍卫中产生暴力性的抗争活动，对社会稳定造成威胁。其一，村民对个人底线坚守的行动导向将逐渐演变成行为暴力，例如集体与政府械斗，危及人身安全，破坏社会文明;其二，部分村民运用本身的弱势形象，通过制造谣言或恶意诽谤等方式，使之形成一种舆论暴力来捍卫自己的底线，长此以往，便会造成社会秩序混乱;其三，部分村民因底线失守而产生派系政治的摇摆，甚至为生存而做出一些对国家及地方不利的事情。于建嵘也曾观点鲜明地指出,农村土地争议引发的冲突具有“对抗性和持久性'同时也具有相当大的“政治爆炸性”。2危机当下，国家不能置若罔闻。
三、完善立法以提高征收的可接受性
村民对征收的抵触在于对土地的感情，在于征收对其利益的破环，以及利益分配不公。解决土地征收中村民的怨情，需要征收行为的合法化，征收款项的到位，需要搭建村民的利益表达机制，征收行为中需要考虑到村民的土地情感，在利益分配中使村民感受到公平和法治。
村民以土地作为底线的公平格局被打破，需要寻找到新的底线来维护村民的利益和村落社会环境的稳定性，而社会保障制度即是现代底线的关键要素，底线不是低水平的帮助，而且最为基础的满足村民的需求，体现在对村民生存发展权、就业权、文化权以及社会保障权的维护。现阶段大都是政策在规范和引导失地农民的社会保障问题，以养老保险为例，失地农民养老保险政策并不是全国统一实行的，而是各省各自出台失地农民养老保险政策，政策的不稳定性不利于稳定民心，所以需要将政策吸收如法律，保证社会保障制度的稳定性。而对于失去土地村民的保障主要规定于《社会保障法》、《社会救济法》，缺乏专门针对失地村民的法律法规，立法作为利益分配的首发平台，需要平衡各种利益。
关于集体土地的征收，法律法规规定模糊，为集体土地征收过程中侵犯村民的权利留下巨大空间。主要表现在征收目的范围不明确、征收程序不合理、救济程序不完善，征收后缺乏回馈和保障机制。在立法上主要表现在对村民的自治权、参与权以及救济权的维护。
(一)征收的目的：公共利益的需要
《中华人民共和国物权法》第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”同时，《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”三部法律关于土地征收都强调了公共利益，但是没有明确公共利益的内涵和外延，由此可能导致政府滥用没有界限的原则，最终导致公共利益遭到破环，所以需要明确“公共利益”的内涵。通过走访传统村落笔者发现公共利益需要村民亲自认定才能缓和征收中政府与村民的矛盾，可以通过开展征收听证会等方式确定村民的征收意愿，需要考虑到被征收人的土地情感。
认定公共利益的障碍：一方面，认定主体不明。法律只规定了征收的主体是国家，并没有规定公共利益由谁来认定，现实情况中地方政府代表国家征收土地，不仅是征收者而且也使公共利益认定者，两种角色的重叠带来的是权力的扩张，绝对的权力会导致绝对的腐败，当两种职能集中在一个部门时会导致政府滥用利益认定权。“公共利益的认定完全由行政机关单方决定，立法授予了行政机关最大化的自由裁量权; 这与实践中假借公共利益的商业征收大行其道、集体成员的特殊牺牲被无限放大不无关系。”
(二)接受征收的法律要件
征收要被村民接受，体现在以下三个方面：其一，通过村民自治辨别公共利益的存在，使村民自觉认识到征地是为了公共利益有利于征地的开展。其二，通过程序透明实现对征收过程的监督和村民的参与，不仅有利于村民的规则意识的培养，同时也有利于征收程序的合法展开，程序透明使村民相信决策的作出和执行是公正的，有利于使村民接受土地被征收的事实。其三，通过立法完善针对失地村民的社会保障制度，减少村民土地被征收后的不安定性。
农村传统的封闭小农经济已经被打破，传统的乡村秩序格局迟早被打破，农地征收就是传统格局的打破，接下来面临的就是乡村格局重组，将农村社会纳入法治规则体系中，同时也给予其最大程度的自治，保证其传统规则的生存空间，村民自治是一种向纯法治社会过渡的中间途径，最大化的利用村民自治为法治建设打好群众基础，利用村民自治提高法律的可接受性。
村民自治是基层民主的表现形式之一，表现为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，核心是村民自治权。村民自治权表现在两个方面：一方面是村民的自治权力，表现在村民对村内公共事务的自我决定权。另一方面是村委会的自治权力，表现在村民委员会在获得村民授权或者经由村民全体会议或村民代表会议通过，对村内公共事务进行管理的权力。陈明也认为需要通过村民自治重塑政治权力,就是通过规范程序,充分落实村民选举、管理、决策、监督的权利,将村庄公共权力拉回到维护村庄公共利益的轨道上来,与存在失范行为的地方政府进行谈判和博弈。
首先在申报阶段就应该加强被征收人的参与权。其一，土地征收的批准程序透明。土地申报阶段的步骤：1.建设项目用地单位向市、县国土行政主管部门申请办理用地申请;2.市、县国土部门拟订征地方案报同级人民政府审查后逐级上报;3.征地审核与批复;4.被征地所在人民政府发布征收土地方案的公告;5.被征地所在地人民政府及其国土部门制订补偿、安置方案并公告;6.被征地所在地人民政府及其国土部门补偿安置方案的实施;7.建设项目用地单位获发建设用地批准证书。程序中没有涉及到公共利益的鉴定，也没有在决策时突出被征收人的意愿问题，只有政府的审核，并且也没有明确审核的标准。
《土地管理法》第七十九条 规定：“侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”但是《土地管理法》中没有规定超过 3 个月未支付征收款的法律责任，不利于发放征收款的效率性。使村民相信以他们意愿做的决策能夠得以实施，即使不能实施也是因为在遵守所有程序后而不能变成最终意见，才能拥护最终的决策。落实决策是核心阶段，是村民相信决策的重要因素。在落实决策中，在征收土地中，首先在决策讨论中的征收土地的使用途径，征收款的发放都需要透明化，让权力在阳光下运行，才能使得村民相信以及拥护决策的作出与执行。
土地对于农民而言是至关重要的，它在农民的生活和生产中一直担负着生活保障和生产资料的重要角色，他们一旦失去土地，那么赖以生存的基础就消失了，相应的权益就没有了。村民失去土地即从农耕文明进入了城市文明，成为了“泛城市人”。为失去土地的村民提供完善的社会保障体系，保证村民的底线公平。土地是村民最基本的保障，也为村民提供了底线公平，在土地上可以实现村民朴素的“一份耕耘一份收获”的价值观，土地为其提供了底线公平。但是失去土地后，社会保障制度对实现底线公平就具有关键意义。
但是需要注意的是不仅是养老保险，还有医疗保险，还有失业保险都需要与城市接轨，体制的改革需要法律先行，破除城乡二元制结构需要立法来构建新的机制，包括土地管理城乡二元体制9。一方面，构建失地农民可持续生计的补偿安置方式，需要关注失地农民的生存发展权以及就业权。第一，对生存发展权的保护。土地被征收后，村民手中拥有了一笔富余的资金，但是作为一直依赖土地的村民，没有知识也不懂得利用多余的资金进行投资以达到资金的升值。所以政府需要为村民提供投资的途径例如为该类村民开办专项的政府基金，鼓励村民购买基金。同时也应该出台有关减税等政策鼓励村民开展经营活动，开办个体经营和村办企业吸收劳动力，保证收入来源，提高生活质量。
结语
立法上完善农民在土地征收中的自治权、参与权以及救济权，在不损害农民个人利益的基础上实现公共利益，在合法合理的基础上维护征收程序的正常运转。城市化进程不可阻挡，失地农民日益增加，维护社会稳定不可懈怠，保护弱势群体的利益势在必行。
参考文献：
1.柳建文、孙梦欣：《农村征地类群体性事件的发生及其治理基于冲突过程和典型案例的分析》，《公共管理学报》2014 年第 2 期。
2.于建嵘：《土地问题已成为农民维权抗争的焦点一关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》，《调研世界》，2005 年第 3 期。
3.陈小军：《农村集体土地征收的法理反思与制度重构》，中国法学，2012 年第一期。
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5.于建嵘：《当代中国农民的以法抗争—关于农民维权活动的一个解释框架》，《文史博览(理论)》，2008年第 12 期。
6.欧阳、君君：《集体土地征收中的公共利益及其界定》，苏州大学学报(哲学社会科学版)，2013 年第 1期。
7.李萌：《论我国集体土地征收补偿制度的改革》，湖南师范大学，2012 年硕士论文。
8.骆芳婧：《失地农民的医疗保障问题研究—以广西北部湾经济区为例》，南京大学，2016年硕士论文。
9张世良：《农村征地拆迁中存在的问题及对策研究》，湖南大学，2011 年硕士论文。
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《研究生评优论文：如何保障农民在土地征收中的权益》