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发布时间：2017-11-25 14:38所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
民国的城市自治诉求，是中国民族资产阶级为发展资本主义而进行的一场市民运动，它和欧洲中世纪的城市自治运动有相同之处。但是，在赋予城市自治地位的过程中，要求强化政府控制权的声音同时存在，包括批判资本主义和自由放任的经济理念、主张计划经济等倾向
民国的"城市自治"诉求，是中国民族资产阶级为发展资本主义而进行的一场市民运动，它和欧洲中世纪的"城市自治运动"有相同之处。但是，在赋予城市自治地位的过程中，要求强化政府控制权的声音同时存在，包括批判资本主义和自由放任的经济理念、主张计划经济等倾向都伴随在了"城市自治"诉求中，这成为了民国城市运动中的一个鲜明特点。
关键词：民国,城市自治思想,政府统制
开埠通商以后，中国开始了现代化和城市化运动的艰难历程。城市的发展，使得人们的"都市"意识开始觉醒，到民国时期，发展出了"城市自治"的思想运动。
一、民国"城市自治思想运动"的历程
(一)抗战前城市地位的提高和城市自治思想的产生
中国社会经济，几千年来都在农业文明的圈子里徘徊，对发展城市甚少兴趣。自秦汉以降的古代社会，从未出现过自治城市，国家基本行政单位是道、府、省、县、州、镇。由于自古重乡治而轻市政，因此，"城"没有成为过独立的行政建制。随着近代工商业的发展，城市化运动的开启，城市的独立建制才慢慢形成。
1909 年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，首次以法律形式将城镇与乡村分别开来，并规定府、州、县治城厢为"城"，"城"以外的聚集区，5 万人以上的为"镇"，5万人以下的为"乡"。因此，后来政府文告、学者文章里所说的"市"多是包括"城"、"镇"。1914 年北京成立的"京都市政公所"是中国市制的雏形。1918年"广州市政公所"成立，1920年改组为"广州市政厅"，次年制定《广州市暂行条例》开近代较为完整的市政制度之先河。1921 年 2 月，孙科主持颁布《广州市暂行条例》，广州市成为中国第一个市。1925 年，广东省政府颁布《市政府组织法》，规定凡满 1 万人的市镇，即可由政府指定为市，为省政府直属的行政范围。同年成立"广州(省辖)市"。1926 年汉口设特别市，1930 年改为普通市。1927年又确定南京、上海两地为特别市。
中国市制形成的标志当属1928年7月南京国民政府颁布的《特别市组织法》和《普通市组织法》，这两个法首次明确规定市成为行政单位，并且规定了特别市和普通市的设置条件，当年即在全国设立了8 个特别市。从此，中国城市终于有了一个正式的名分，开始了从封建行政体系附庸转变为一种独立的政治经济社会实体的过程，获得了地方自治和民主政治优先发展的机会。此后，请求设立特别市和普通市的地方如雨后春笋，但设立的城市后来由于与省权冲突以及市政建设跟不上而被取消的也很多，如广州、汉口、济南等被取消了特别市地位，宁波、苏州、无锡、九江、芜湖等被取消了普通市资格。 1930 年 5 月，国民政府颁布新的《市组织法》，不再划分特别市和普通市，但是对于设市的条件作了新的规定。首都:在政治上经济上有特殊情形者和百万人口以上的城市，为直隶于行政院的市;30万人口以上的城市，为隶属于省政府的市;20 万人口以上地方，须以所收营业税牌照费土地税每年合计占该县总收入 1/2 以上者，方可呈准为隶于省政府之市。《市组织法》对中国市制的形成起了重要的推动作用。依照《市组织法》，市政府成为城市中的政权机关，改变了过去大中城市城乡合治的状况。但是《市组织法》规定的设市标准过高，造成了中国长期只有4个院辖市和9个省辖市的局面。
在城市逐渐获得独立地位的过程中，"城市自治"的呼声也与日俱增，成为了一种政治诉求。一般认为，城市市政体系现代化最重要的两个特点就是:市政独立于国政，市民自治而不是官僚治市。现代市政即指城市地方自治的行政。众所周知，欧洲市民社会是在中世纪后期的城市自治运动基础上形成的与政府相分离的社会组织。民国时期"城市自治"思潮的涌现，也在一定程度上反映了近代中国市民意识的觉醒。市政学者们发出了与中世纪新兴工商业阶级相似的要求自治和民主的呼声，"欧美各国，多从自由市扩展而成，及国土既恢，而市常保其独立;自治制度既肇基于城市，民主政治乃恃城市自治而形成"[1]2。
欧美各国市政发达均与城市高度自治有很大的关系。民国学者借此反观我国当时的城市自治状况，感到很不满意。认为自民国肇基以来，一切条文法规虽莫不以市自治为言，但实际上"仅有市政而无市自治。或有自治组织，而无事业，或有事业，亦未尽满足人民之需求。宜乎三十余年市政建设之迟滞难进也"[1]2。要求"城市自治"的呼声与城市行政地位的提高基本是同步发展的，因为现代城市如果没有自治权，就与传统社会城市是中央行政的附庸无异，徒有现代城市之形而无其实。他们强烈主张明确中央和城市的权限，给予城市相当大的自主权。城市行政与城市自治密不可分，城市自治可于法律上明确城市与中央、社会与政府之间的权利义务，政治主体便能在法律的权限内各尽其责。"
都市，则除自治机关以外，又和官厅同时为国家的行政机关。为详细的考察，则都市与官厅，又有不同的地方。官厅所行的事务，不是官厅自身的事务，可以说完全是国家的事务。都市就绝对不是这一种情形，因为都市有自我的存在，在其特别规定区域以内，凡是公共的福利，合乎法律范围以内者，都市均可以自动的任意处理。"[2]上海这样的大都市早在 1905 年便在绅商的带头下开始了地方自治运动，直到民国建立后才结束。公共租界里自1905年到 1930 年还发生了一场历时 25 年的华人参政运动，其主力是中小商人。这些事件都反映了成长中的中国民族资产阶级要求获得相应的城市政治、经济权力和独立自由空间的意识。
(二)抗战后的"县市之争"
日本侵华战争爆发之后，我国许多大中小城市倍受炮火摧残，设市进程也因此被迫中断，民族资产阶级也暂时被迫服从于政府的统制政治，"城市自治""市政独立"等呼声因此低落。抗战结束后，资产阶级急欲取得自己对于地方的统治权，扩张自身的力量，"设市"运动在这一要求下迅速发展。伴随着"建国"的呼声，市政界又提出了"建国必先建市"的主张，"设市"声浪出现了一个高潮。这股思潮主要是由市政界、民间市政研究团体发起和传播的，其主要代表是"中国市政研究会"。
有学者高呼:"都市是国家政治的中心，都市是国家工业的据点，都市是国家交通的枢纽，都市是国家农业的支柱，都市是国家文化的渊薮，都市是现代科学和现代文明的摇篮，今后的中国如欲走上富强康乐的大道，走上现代化工业化的途径，非全力从事大量建设中小型都市以促进农业工业化，则'建国必成'的理想，绝对没有成功的希望。"[3]以着名社会学家邱致中为代表，市政界学者提出了"计划城市"思想，希望中央政府有计划地在全国设市，增加都市数量，以推动中国工业化的发展。在这种声势的推动下，近代新兴工商业城市、地区中心城市基本上都成为一级行政区划和县以上一级地方政权，中国近代市建制基本形成。到1947年的建制市中，全国共有省辖市57个，县辖市2个，院辖市12个。
在这场设市浪潮中出现了一场激烈的争论，那就是"县市之争"。当时，许多未设市的城镇都是由县政府和乡镇公所在承担推行市政的责任，所以市政界主张"县市分治"，将城市从县的行政管辖中独立出来。这场争论的导火索是抗战后国民政府颁布的新宪法。这部宪法在第128条里对市自治的规定是:"(省辖)市准用县之规定。"引起很多市政专家的不满，认为这是以"县政"压"市政"，将其斥之为"落后的农民意识的胜利""完全充满了旧农业社会的没落意识""几乎否决了市的法人地位"。他们指出，这种规定不仅无法与发达的欧美国家宪法里关于市自治的规定相比，甚至相较于1936年五五宪草也是一个大倒退，因为五五宪草至少也将市的地位与省县并列。
新宪法第 118 条规定"直辖市之自治，以法律定之"，和 128 条"(省辖)市准用县之规定"，就将市分成了两个领域，不仅直辖市失去独立的自治权，省辖市也由于地方性质不同，"准用"县的规定，沦为了县的附属品。市政学者认为此种规定太过轻视市的地位，呼吁"市绝对不能作省或县的尾巴"[5]。他们强烈要求降低设市条件，放宽自治权，连时任平津市民促进会理事长的胡适也于1948年致函立院敦促制定市或直辖市自治通则，特别强调市自治权的重要，主张直辖市自治权要与省自治区平等。
不过，反对"县市分治"的声音也很大，主要理由是中国的特殊国情无法实现县市分治。"中国城市寄生在农村社会里。"[6]中国乡村人口占 80%以上，"若是把乡和市分而为二，实抹杀了这个重要条件，县市分治两者均没有经济独立性"[6]。而且，"县市分治"在实践中存在很大困难。中国历代皆是市乡统一于县治，市民与乡民在经济、文化、生活上联络沟通已久，早已难分你我，"县市分治"的推行，则与这种传统相悖，不仅在财权的划分上引起诸多矛盾，而且在市乡界限的划分上，也会引起无数纠纷冲突。分治的过程中必然会充满市政府与县政府争夺空间和资源的矛盾博弈。"在原来整个县的方面，利害本是一致，现在要设立市府，分而为二，势必造成政治上之分歧;彼我之见，发生相互牵制之弊，也是必然的结果。"[6]
早在抗战前，就有人看到，主张多设市政府、"县市分治"的呼声实际上都包含着当地官员借机搜刮百姓的企图在内。有不少人基于中央财政已经极为困难的现实，也反对再多设市政府，主张仍由县政府主持城市事业，他们的理由可用下述观点表达:拿中国人来和外国人比，这完全是抹杀中国人社会生活程度的客观条件。中国人民之俭朴勤苦，在世界上找不出第二个，生活程度之低，亦恐非其他民族可比，赋税率的低下，也是当然。况且连年天灾人祸，相1需?若夫县市分治另组织机关，用人行政势将与县政府有同一样之开支，且恐有过之无不及;若以县政府兼办市政，不但可减少行政费之开支，且在事业方面亦可多所发展，实是一举两得。[6]
而坚持"县市分治"者则认为，城市设立后便是实行自治，财政并不再由中央政府划拨，因此，不受中央财政困难影响;而且县政府是省政府的执行机关，对于城市具体情形诸多隔膜，也很难兼顾城市事业。但更重要的在于，城市本就不应该再成为县的附属，应当从县治中独立出来，实现城市自治。世界各国无不以市为自治单位，独中国以县为地方事业建设单位。由于县区较大，造成了力量分散，责任不统一，地方事业建设难以推进。着名市政学家殷体扬则主张在院辖市、省辖市之外，再设县辖市，成为三级市制，如此可使县治区域内的镇集也可从事市政建设，进一步推动城市化运动的范围。[7]当然，这场争论尚未有结果，便随着 1949 年国鼎更移而自动消泯。"县市之争"发生的根本原因在于，县是农业社会的行政单位，其所管辖的对象是农村;市则是工商业社会的行政管理单位，其所管辖的对象是城市，二者有着不同的功能。随着民族工商业的发展，必然要求扩大城市的范围、提高城市的地位。
所以市和省县之争不仅仅是一个行政地位之争，而是代表着两种不同的社会组织--现代工商业社会组织与传统农业社会组织之间的斗争。将"市"从省县中独立出来的呼声，反映着资本主义工商业组织欲进一步摆脱农业社会组织的羁绊而获得更大发展空间的要求。这一点和西欧中世纪资产阶级兴起时开展的"城市自治运动"有着相同的性质。西欧城市也曾向国王、贵族们争取过特许状，它们都属于新兴资产阶级为获得独立发展空间、摆脱国家控制进行的市民运动。
二、民国"城市自治"思想的特殊性
和当时世界先进国家的城市自治相比，民国时期"城市自治思想运动"存在一个突出特点:民国市政建设始终处于国家主义和民族主义话语下，"统制"的声音同样存在于市政界的城市诉求中，而且常常就存在于那些争取"自治"的市政学家的话语里。邱致中在他的"计划都市"理想中极力主张中央政府要加强对全国市政的管理，要建立中央市政机构和全国市政制度。"建国必先建市，建市必须先建制"[8]这句话是战后设市运动的主要口号。伴随"建市"与"建国"的趋近，计划经济在战后成为一种共识，这是经过战前中国城市坎坷发展的经验教训和日本侵华战争的惨烈破坏而得出的一种共识。学者和市民们大都认为，自由放任的市场经济并未造就城市真正的健康发展和国家的强大，中国的现代化和城市化运动需要借助计划经济体制进行宏观、系统的规划。
为了市政建设的有序发展，需要有中央部门的整体统筹和调控。邱致中认为中国的市政是"头轻脚重"，甚至"脚大无头"，没有一个系统完整的市政制度。[8]"有了良好的地方制度，更不能不有良好的中央制度"，在中央增设一主管市政的部门，绝对有其必要。[8]他主张在中央增设市政部，颁布"都市法"、统一各市政策以避免各市各自为政、纠纷百出的弊端。他认为，只有建立了这种"计划都市"，都市建设的趋向，才能"由过去的'点'，越过'线'，越过'面'飞跃而成'体'。这样，市政才不是装点门面的，而是真正造成军事上、经济上、政治上、文化上有极大使用价值的东西了"[8]。
从发展城市工商业的角度出发，市政界也认为需要国家计划。站在资产阶级的立场看，现代社会之所以要推进城市化，首先是需要获得城市工商业所需要的劳动力。民国学者认为中国最理想的格局是市乡人口各占一半，10万人口以上的城市的人口总量至少应占全国人口 25%，方能补充工业化所需要的劳动力，所以中国需要大量设市。[3]他们设想在各地发展出 4 000 多个"民族工业都市经济单位"，彼此在中央计划经济下，分工合作，扩大生产。[3]这实际上就是企图依靠计划手段，将农业人口调入工商业部门，设立城市也是为这一目的服务的。这恰好反映了资产阶级对劳动力的需求。
而实行计划经济，就需要赋予国家相当大的权力，这种权力也需要行之于城市政治。邱致中提出的"计划城市"主张，核心思想便是企图通过政府力量，有计划地将农村或大城市的过剩人口迁移流转，这就是一种政府主导型城市化的模式。用他本人的话说，这是解决"城市数量"和"人口集中率"不足问题的最有效而简捷的办法。[9]1947 年的《市政评论》杂志有一期集中登载了众多市政学家和关心市政建设的市民的文章，其中就有殷体扬、邱致中等人要求设立自治市的文章，可他们不曾有一人主张完全的"自治"，多是同时强调国家权威对于城市的重要性。更有甚者，极力为国家加强对城市控制的行为辩护:中国既须实行计划经济，而城市对于国家的建设，又占极重要地位，一切经济计划都须以城市为执行的中心，城市为执行全面建设的据点。
在一个这样严密而讲求效率的经济体制下，中央对于各市必须相当控制，以便灵活运用，使全盘计划能够顺利推动，很多人听到'控制'二字，总觉不寒而栗，好像'控制'与'官僚把持'已结下不解之缘。其实'控制'不一定坏，其好坏在于运用得当否，如果要实行计划经济，便需授中央以适当控制权，今日宪法对省县自治尺度放得太宽，中央除能宣布省县违宪的单行规章无效以外，行政监督几乎等于零，这种制度行之于省县已有问题，若再用之于市，将使国家的积极建设处处受到阻碍。且今日的都市，全为买办豪门与流氓所把持，若再把一切大权交给他们，其后果当不堪设想。[10]
这样一来，在他们的话语里，城市的"自治权"似乎不是太小而是太大了。于是，中国的"城市自治思想运动"便呈现出了一种矛盾的现象:在争取"自治市"的同时，许多参与者又认为国家权力不可削弱，需要加强国家对城市的管理和扶持，甚至还宣扬"控制有理"。这是同时期欧美自治城市所没有的一种特点。这种"自治"与"统制"并举现象的特点，其形成的原因是多方面的。直接原因是中国长期市政落后或根本无市政，此时需要强化这种城市的政治，学者和市民们寄希望于政府出面承担这个责任。
随着工商业的发展，人口纷纷向城市集中，中国城市设施和管理的落后问题进一步暴露，城市问题日益凸显，尽管各种城市规划、城市设计竞相出台，但是合理的城市规划需要从整体大局出发进行科学的设计，这是很难由私人力量完成的。而再完美的计划也需要有力的实行，学者和市民们以为只有一个有权威的政府，才能组织人力物力去实现那一个个宏伟蓝图。反对市政私营、主张市政由政府公营就是题中应有之义了。
近代中国所面临的严峻民族危机又强化了这种趋向。中国现代化进程的起步，并非直接是中国社会自然发展的结果，而是来自于对外国侵略的被动回应。近代国人学习世界先进文明的一切探索，其初衷都是对于国家和民族生存命运的强烈关怀和沉重的忧患意识。城市自治、设市浪潮在当时也成为探索民族自强道路的一条途径。尤其是经历了日本侵华战争的巨创奇灾之后，国人的民族主义情怀、国家主义意识超过了以前任何一个时期，更加意识到建立一个强有力的政府和国家的重要性。
这种意识也在市政界中得到表达，市政界以"城"建"国"、以"国"促"城"的意识比战前都更加明确了。抗战前后出现的"设市"呼声，深层次上还是与建立民族国家的诉求联系在一起的。"我国市自治之目的，不唯在发扬民治，在本身权利义务求得法律上之明确界说，更在于市自治团体之能善尽其神圣责任，而推行建国工作。"[11]"自治"与"建国"的联系紧密，是近代中国的一切活动都不可能"去政治化"这一特点的表现。
而且，民国市政学者关于"自治"与"统制"的理论，和孙中山、蒋介石的"训政"理念一样，都遵循着一个共同思路，并在这个思路下自觉服务于"训政"理念。这个思路就是，中国现代化水平很低，人民的自治能力尚未具备，国家需要有一个长期的训导和监督阶段。蒋介石在成为全国最高统帅之初就说:"吾人革命之目的，在排除障碍，建立新治，俾民众享受真正的幸福……建设之事万端，市政最为先务。诚以都市者，人民之所集中，文化于以胎息，政治效用，切进易观，民生福利，非此无从筑其基，民权运用，非此无以慎其始也。"
也就是说，蒋介石把市政建设纳入了他的训政计划里，市政建设本身成为其实践训政理念，最终实现以党治国的一种手段。这种逻辑反映在"城市自治"的观念里，就孕育出了在"统制"下发展"自治"的理念。尽管"城市自治"是市政界的追求，可是他们也看到市民素质还未达到可以真正"自治"的程度，也看到了现实里的"城市自治"常常变成了劣绅、豪门、黑帮流氓的自治，这一切都使他们寄希望于了国家的"统制"。
当时有人对这种矛盾已经有所察觉，明确承认:"我国之'市自治'，其真谛则稍有异于世界上之各先进国家"，因为我国"迄未进入工业化阶段，人民教育亦未趋普及，其所谓'市自治'者，一方面须赋予人民充分之自治权利，养成人民过问公共事务之习惯，从而课其应尽之责任，以发展'市'之本身事业;一方面须发挥国家之监督作用，策进其事业，纠正其偏颇，调整其关系，补助其经费，于建立'市'制之规模"。"自治"与"统制"的矛盾，社会与政府的冲突，有可能不过是在现代转型过程中社会结构必然出现的张力。对立双方仍然是同服务于一种社会结构，并非这种结构的异己力量。一方虽然作为另一方的对立物存在，但不是作为否定物而存在。双方实是一个互相辅助、对立统一的关系。
需要指出的是，这种特殊倾向的形成有一个非常深刻的思想土壤，那就是民国时期一直存在着"反资本主义"的思想。翻阅民国的文献，就会发现"资本主义"在当时多半时候是个贬义词。早在抗战以前的文献里，我们就可以找到大量的"反资本主义"的言论，不管是官方文件，还是学者的文章，都有过这样的话语。最早直接批判资本主义的无疑是孙中山。1912 年 4 月 1 日，孙中山于南京辞去临时大总统之职的当日，在同盟会会员饯别会上做的演说里提到英法美国家贫富差别太大，社会里埋藏着爆发革命的忧患，"革命的思潮常激动着这些国家的国民。如果不进行社会革命，则大多数人依然得不到生活的快乐和幸福。
现在所谓幸福只是少数几个资本家才能享受的"[14]325。"资本家者，以压抑平民为本分者也，对于人民之痛苦，全然不负责任者也。一言蔽之，资本家者，无良心者也。"[14]333在实现第一次国共合作后，孙中山又明确提出"节制资本"的纲领，这些都表现出他对欧美资本主义破坏性日益加深的担忧和警惕。民国的政界和学界很大程度上继承了孙中山这一思想倾向，在他们的话语里经常声称要超越资本主义，要反对唯资本是图的经济发展模式，宣称中国"要建设非资本主义的国家、三民主义的国家"[15]。所以，对资本主义进行反思，防止资本主义势力在中国的兴起，其实在民国时期一直是主导许多学者和政界要人的重要思想。有一段论述非常直白地反映出他们因为反对资本主义而主张实行计划经济的逻辑:
中国要早日现代化，绝不是承袭资本主义的衣钵，让各个企业自由竞争所能济事，而须特别警觉，集中一切力量，作有计划的建设。细察全世界各落后国家，几乎遭到同一命运，即是这些国家成了资本主义国家的尾闾，多数人不断的贫穷下去，少数豪门买办在自由放任的原则下，成为资本主义国家榨取本国的中介人，民族工业不能建立，国内只有可耻的商业投机，以致国家长期挣扎在贫穷饥饿和战乱里，我们要改变这种情势，必须尽反这种经济体制，在全国多数人同意的原则下，团结全国人民，从事积极建设，实行计划经济。
资本主义的阴暗面在欧美国家的暴露，很多是通过这些国家的"城市病"表现出来的。欧美国家的一些改革家认为产业革命之后出现的"城市病"是由于市场失去控制所致，所以出现了抵制自由放任主义的思潮，政府加强了对市场的干预，逐渐限制过分追求利润的私人社会力量。政府将一切社会问题置于城市规划之下，成为欧美近代国家的共同特点。西方资本主义国家采取了社会主义思想里的某些理念如"国有化"政策、"福利国家"政策等来医治自身的隐患。在医治"城市病"的实践中，政府发挥了越来越大的作用。
这种变化也为许多中国人所察觉，而且当时社会主义思潮在中国已有相当市场，在中国市政观念中"反资本主义"的倾向自抗战前便已经随着对"城市病"的关注而形成。有人在肯定了自工业革命以来资产阶级在兴建现代城市方面的贡献的同时，也直接指明现代城市的实质:"与其说是为全体市民谋幸福，毋宁说是为少数资本家图利便。"[16]因此，克服欧美城市病的根本方法是改变城市的资本主义性质，"十九世纪的都市计划，是资本家的都市计划……换言之，二十世纪的都市计划，是民众的都市计划，一洗贵族之胭脂与资本家之煤烟，而化为民众熙攘之乐园"[16]。"市政是为大多民众谋利益的，而不是单为资产阶级想舒服的。"
中国市政界有鉴于此，往往就会由"反资本主义"走向计划经济和"统制市政"的主张。这种主张的核心就是由政府经营、管理市政，不将市政建设交予私人;以计划的方式而不是自由竞争的方式去发展市政事业。如抗战时期自贡市都市计划里，认为电灯、电话、自来水、煤气、交通机关等，必须实行政府公营政策，不能由私人掌控，采取自由竞争的办法经营。"在过去此等事业，率为资本主义所私有，如再予继续，则财富过于不均，甚至加速阶级斗争与社会革命之爆发"。但鉴于市政府财力不足，最好采取"官商合办""官督商办"的形式，总之不能由私人资本主义垄断市政事业。[18]
抗战结束后，"反资本主义"的意识继续发展。有的虽然不主张国家控制市政，但也要由当地市政府来垄断市政，绝不可交由商人自治。"多数国家的独占事业都收归市有，更认为非市办不可。盖商人经营多缺乏服务精神，而利润收获，与市政府毫无补益，同时私人资本有限，大规模之计划，尤非少数商人所能力及。为使市政府增加一笔收入，为使市民直接得到廉价的水电舟车，为使水电不缺，舟车不挤，则唯有收归市办，管理的方法愈要精细。"[19]"欲遏制资本主义之发展，必着重于城市公用事业之市有市办。"
如果我们将视野拓展就会发现，这种呼唤国家权威的"城市自治"理念尽管是由于中国的时代特点造成的，但是回顾欧洲中世纪"城市自治运动"，我们却又能发现二者之间存在着某种共同点。欧洲中世纪的城市就是为了反对地方领主，而与王权结盟。由于城市工商业的发展，以手工业者和商人为主的市民阶级与教俗封建主之间的利益冲突逐步加深，因此城市市民掀起了城市自治运动。因为教俗封建主削弱了国王的经济利益，所以各国君主往往会和市民阶层合作，支持城市自治运动。国王会颁发给一些城市特许状，令该城市获得自治的权利。皮雷纳说道:
由于考虑到本身显而易见的利益，王室不得不非常急切地支持高度发展的封建制度的敌手，所以每当能够支持市民阶级而又不受到牵累时，王室就予以支持，因为市民阶级起来造他们的领主的反，实际上是为王室的特权而战斗。把国王当作他们的争端的仲裁者，对于斗争双方来说就是承认君权。因而市民进入政治舞台的结果削弱了封建国家的契约原则而有利于君主国家的专制原则。
民国时期的城市自治派们也是为了避免城市权力被地方豪强劣绅所把持而推崇政府的权威，希望在政府支持下实现自治，这和中世纪欧洲城市为反对领主特权而承认君主专制非常相似。中世纪的城市运动并不是作为国家的对立物而出现的，相反它们促使国家政权的影响逐渐加强，成为民族国家建立的前提。民国时期城市运动与"建构民族国家"这一政治要求的内在联系就更加明确了，它本身即成为实现这一要求的一种手段。市民阶级的兴起和近代民族国家的形成本来就是联系在一起的，民国城市自治运动也体现了这种特点。城市在"民族国家的建构"这一历史进程中，一度谋求与国家最高权力相结合，这一特点在中西方之间具有普遍性。
不过，中国城市要求政府干预的倾向明显比中世纪西欧城市更加强烈。西欧城市虽然在名义上承认了最高王权，承认城市是国家的行政区域，但是在事实上却有着高度的自治权力，城市事务没有受到国家行政官员的过分干涉。按照特许状，市民只接受城市长官审判，城市长官是从市民阶级中选举产生的，城市有自己的特别法庭，庭长都会宣誓保证扞卫城市的特权，王权似乎仅仅是市民阶级为实现地方自治而利用的工具。民国城市却有所不同，不仅在事实上各城市官员都由中央委任，市政界在理论上也都具有着浓厚的国家主义色彩，与西欧利用王权达成自治相反，民国城市自治仿佛是实现建构民族国家的一个工具。
三、余论
自抗战之前出现到抗战结束之后以争取"市自治"而达到高潮的"城市自治思想运动"，是中国民族资产阶级力图为发展资本主义工商业文明向政府争取自由空间进行的一场市民运动。这一点和欧洲中世纪的"城市自治运动"有相同之处，但是，他们在追求"自治"的同时，又始终没有完全否定"统制"的必要性，甚至在某些时候还呼吁"统制"。尤其在抗战之后的争取"市自治"地位的呼声里，一边要求赋予城市自治地位，一边要求强化政府控制权的声音同时存在，并且常常同时存在于同一人身上。尽管中世纪西欧城市自治运动也曾诉诸王权，但是在中国，批判资本主义和自由放任的经济理念、主张计划经济等倾向都伴随在了"城市自治运动"中，这些都是中世纪西欧城市自治运动所没有的特点，这是由于近代中国所处的特殊历史条件所决定的。帝国主义扩张和资本主义现代社会危机的历史显现，构成了中国寻求现代性的历史语境。
推动中国现代化运动的知识分子和国家机器中的有识之士，都不能不思考中国的现代化运动如何才能避免西方资本主义现代化的种种弊端。[21]城市化运动也是在这种历史语境中逐渐展开的。按照汪晖教授的观点，近代中国的现代化进程常常呈现着"反现代性的现代性"特点。在现代化过程中，近代中国人对资本主义的危害性、市场经济的无序性有着深深的警惕，他们一边努力学习西方现代文明，一边已经开始了对现代文明的批判和反思，这构成了近代中国"现代性"的二歧性特征。国人对城市化运动的探索也同样表现出了这种特征。正是在对既要发展现代城市文明，又要防止城市事业被私人力量过度操纵弊端的思考下，城市思想界大多将解决方案诉诸国家权威和计划经济。
这是自孙中山以来，民国专家学者为防止"资本主义化"而寻找的方案。但是，综观这些民国学者的话语，我们可以发现，他们的"反资本主义"并不等于马克思所说的社会主义，他们所提倡的仍然是一种以资本为主导、政府作引导的资本主义经济模式。他们所反感的"资本主义"其实只指私人资本主义和买办资本主义，主要是私人资本主义。在 20 世纪 30 年代的那场关于中国现代化道路的讨论中，"社会主义"是与"个人主义"相对的，"个人主义"在当时就是指私人资本主义，所以学者们所说的"社会主义"并不完全等同于今天我们所说的社会主义，他们所理解的"资本主义"也不包括垄断资本主义、国家资本主义。在那场讨论中，主张走私人资本主义的人非常少，主张走非资本主义道路和社会主义道路的人占绝大多数，也就是走非私人资本主义的"资产阶级社会主义"道路的倾向占据了主流。恩格斯说过:"资产阶级社会主义的实质是希望保全现代社会一切祸害的基础，同时又希望消除这些祸害。正如'共产主义宣言中'所说，资产阶级社会主义者想要'消除社会的弊病，以便保障资产阶级社会的生存'。"[22]
当时从欧美国家传到中国的"社会主义"思潮，很大一部分内容就是这种"资产阶级社会主义"。这种观念同样反映在市政界，市政研究者们认为私人资本主义导致贫富分化太大，私人经营市政造成城市管理混乱，以及普通市民享受不起高昂的市政服务费用等社会问题。于是将解决矛盾的方法诉诸国家统制、政府经营管理市政，所以他们的"反资本主义"本质上是"国家主义"在市政思想层面的反映，属于当时盛行的"统制经济"思想的一部分。而"国家主义""统制经济"其实都是一种国家资本主义思想，正如孙中山的"节制资本"之法是要发展国家资本、节制私人资本一样，孙中山同时声称中国不可"用马克思之法"，其反对马克思"社会主义"之义十分明确。孙中山的"国家资本主义"思想，很大程度也是借鉴了欧美诸国正在实行的国有化、福利国家等政策。市政界的"反资本主义"也大体遵循了孙中山的这种思路，"在欧美先进诸国有它们的进化途径，资本主义组织终结之后社会主义会起而代之……当现在这种内外交迫、朝野困穷的时代，再要采取经过资本主义所经历的程途来发展中国的城市，在势在理都是开倒车闯祸!为今之计只有超越欧美所已走过的程序，采用国家资本的建设来发展工业和经营商业，作整个的通盘筹备，然后落后的城市、凋零了的城市才有新建设及复兴的希望"[23]。其所说的社会主义也无非是发展国家资本，限制私人资本，但是国家资本主义仍然还是一种资本主义的形式。这种理念反映到城市建设领域，必然是国家资本主义性质的城市化发展模式。
但是国家主义当时主要是适应官僚资本主义以民族国家为名垄断资源的学说，市政界要求对城市进行统制管理的思想，客观上顺应了民国官僚资产阶级企图垄断市政资源和经济资源的要求。其根本原因还是由于民族资产阶级的弱小，需要寻求国家力量的保护。因此，反资本主义的鼓吹，反映的主要还是官僚资本主义与私人资本主义之间的矛盾，而不是社会主义与资本主义之间的矛盾。不过，采取国家计划主导城市建设的思想，却是有着历史合理性的，这是从中国和欧美当时城市化道路中出现的各种弊病中总结反思而寻找的一种出路，也可以为社会主义所运用。如果我们将民国的这些计划管理城市的思想，与1949年后的城市化模式结合起来看，就会发现其中存在着一种历史继承关系，新中国采取计划经济体制和国家主导型的城市化模式其实早在民国时期就已经具有了强大的思想基础。
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《民国的城市自治思想的特殊性及发展历程》