学报期刊投稿论文国内外提起环境公益诉讼的原告资格

发布时间：2015-05-19 16:41所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次

摘 要：检察机关介入公益诉讼目前已经成为美、英、法、印等许多国家的普遍做法，当今大多数国家的法律都规定有检察机关提起或者参与民事、行政诉讼的条款。当前，虽然我国部分地区的检察机关已经针对侵犯环境公共利益的行为提起环境公益诉讼，并且从我国各地

　　摘　要：检察机关介入公益诉讼目前已经成为美、英、法、印等许多国家的普遍做法，当今大多数国家的法律都规定有检察机关提起或者参与民事、行政诉讼的条款。当前，虽然我国部分地区的检察机关已经针对侵犯环境公共利益的行为提起环境公益诉讼，并且从我国各地的司法实践中我们也可以看出，检察机关提起环境公益诉讼不仅产生了良好的法律效果，同样也取得了显著的社会效果，是值得国家在全国范围内推广。对检察机关的资格的研究，有助于我国环境公益诉讼的制度建立。

　　关键词：学报期刊投稿论文,环境公益,环境公益诉讼,原告资格

　　一、国外关于提起环境公益诉讼原告资格的相关规定

　　1.美国

　　美国是环境公益诉讼制度的先驱，它是最早建立环境公益诉讼制度和环境公益诉讼制度最完备的国家之一。20世纪60年代，西方工业化国家工业污染和环境公害日益泛滥，美国在这种时代背景下率先确立了环境公益诉讼制度。美国关于提起环境公益诉讼的原告资格规定十分宽泛。为了保护公共利益，立法机关可以在认为合适的情况下将维护公益的任务委托给政府官员(如司法部长)，还可以通过立法特别授权给某个公民提起公益诉讼，这就是所谓的“私方司法部长”，这类由“私方司法部长”提起的诉讼目的就是维护公共利益。自60年代末期以来，美国先后颁布了《国家环境政策法》、《清洁空气法》等多项环境保护法规，这些法律中均设有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。美国的《清洁空气法》的颁布和“公民诉讼制度”的产生，标志着现代意义上环境公益诉讼制度的最终形成，该法最早规定了环境公益诉讼的原告资格问题，其中的“公民诉讼条款”规定了任何人均可以提起诉讼，并且不需要原告对存在任何法律上的利害关系或者其利益遭受到侵犯作出证明。

　　2.英国

　　在英国，总检察长最早是作为国王的代表，在涉及皇室利益的案件中以国王或者皇室的名义对涉及公共利益的案件提起诉讼。总检察长在公共利益有受到非法侵害的可能或者已经受到侵害的事实存在的情况下，可以依职权提起诉讼，也可以应申请人或者告发人的请求以总检察长的名义提起诉讼。在1994年修订的第三版《英国皇家检察官准则》中将“公共利益检验”作为提起公诉的条件之一，代表政府参与民事诉讼“被列为检察总长各项职权之首” [1]具体而言是指，总检察长可以代表公共利益来请求司法审查，如果总检察长不愿意履行该项职责，私人可以请求总检察长让他自己去督促诉讼。如果，总检察长不同意私人向法院提起诉讼，那么法院就无权审理案件。但是在环境保护方面，英国已作出修改相应的法律规定已加强对环境的保护，例如，《污染控制法》中规定“对于公害，任何人均可起诉”，使环境公共利益的受害人本人和检察官都可以提起环境公益诉讼。

　　3.法国

　　早在1906年，法国的法律就赋予检察官在公共秩序受到侵害时，为维护公共秩序提起民事诉讼的权力，法国新民事诉讼法第421条规定：“检察院得作为当事人进行诉讼，或者作为当事人参加诉讼。对于法律规定之情形，检察院代表社会。”[2]法国对环境公益诉讼的原告资格要求采取的是开放式的立法态度，除最早出现由检察官代表国家参与民事诉讼外，其越权之诉规定只要起诉人本人的精神或物质直接受到具体行政行为的侵害，就可以提起越权之诉。另外，环保团体也可以代替受害人提起环境公益诉讼，进一步维护环境公共利益。

　　4.印度

　　1986年的印度《环境法》中就规定了公益诉讼条款，并且采取了积极鼓励环境公益诉讼的做法，通过判例不断扩展环境行政公益诉讼的原告资格，明确规定所有公民都享有起诉权，这在全世界范围内开创先例。

　　在1984年的Bandhuya Muki Morcha v India案中，帕格瓦蒂法官在判决中赋予了公民代表原告资格。为了避免过度宽松的主体资格可能导致的滥诉及其他问题，对代表原告的限制必须是基于善意并为公共利益而起诉，基于个人私利或任何别有用心的动机，法院不予受理，并且不允许政客和其他人为了延长行政决定的合法性或者获得某一政治目的而滥用环境公益诉讼。针对公共义务不履行和滥用权力的状态，任何一个具有公共意识的公民或社会公共团体，都可因具有公民的身份而以自己的名义享有起诉权。[3]

　　对比以上四个国家关于提起环境公益诉讼原告资格的规定，可以看出检察机关是国际上提起环境公益诉讼的均予以认可的主体，同时，许多国家还规定了允许社会团体、公民个人提起环境公益诉讼。

　　二、我国近年来提起环境公益诉讼原告资格的探索

　　在我国近年来的环境公益诉讼案例中，提起环境公益诉讼的主体出现了多样性。如2007年12月10日贵阳市“两湖一库”管理局对天峰化工公司违法排污提起诉讼一案，是由贵阳市人民政府所属“两湖一库”管理局作为原告提起的环境污染损害诉讼，此诉讼以判决的形式确认了行政机关具有提起环境公益诉讼的原告资格，此举突破了在普通诉讼中原告为“利害关系人”的限制，扩大了原告范围;如2003年4月22日山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂污染案、2008年6月20日贵阳市人民检察院诉熊金志等三人违法建设案和2008年12月11日江西省新余市渝水区人民检察院诉李某污染水源案，是由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼，在江西省新余市渝水区人民检察院作为原告应诉时，检察官指出，人民检察院是国家的法律监督机关，按照《人民检察院组织法》，检察院有权代表国家和公众利益提起民事诉讼。环境污染是社会公害，检察机关作为法律监督者，代表国家利益，运用公力救济方式提起环境公益诉讼，应视为“有直接利害关系”，检察机关作为原告符合《中华人民共和国民事诉讼法》的规定;如2005年12月7日北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛)作为共同原告的环境民事公益诉讼案，是由自然物作为原告提起的环境公益诉讼;如2009年7月5日中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案，是由环境保护社会团体作为原告提起并由江苏无锡市中级人民法院受理的环境公益诉讼，这是我国首例“环保社团组织环境公益诉讼”立案，这标志着我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼全面启动。

　　虽然近年来，我国的环境公益诉讼取得了一定的进展，但是仍然有很多类似的案件因原告不适格而被人民法院裁定不予受理。为此，有些学者、人大代表和政协委员提出在我国建立环境公益诉讼制度。如2005年3月，原全国政协委员、民间环保组织“自然之友”会长梁从诫提交题为《尽快建立健全环保公益诉讼制度》的提案; 2006年，农工民主党中央委员会在全国政协十届四次会议上提交了《在我国建立环境公益诉讼制度的建议》的提案，作为提案倡议者之一，全国人大代表、农工民主党中央委员吕忠梅指出，建立环境公益诉讼制度，运用法律手段解决环境和生态问题，是实现环境与经济、社会协调发展的重要方式，2008年，在十一届全国人民代表大会一次会议上，她再次发出呼吁，希望能够尽快建立环境公益诉讼制度。2005年12月，国务院发布国发〔2005〕39号《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确提出：“……必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。……(四)把环境保护摆上更加重要的战略位置。加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。……因此，必须用科学发展观统领环境保护工作，痛下决心解决环境问题。……(十九)严格执行环境法律法规。……完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。……(二十七)……发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。……”

　　我国贵阳、无锡等地区在提起环境公益诉讼的实践过程中，都比较注重制度的建设和落实，也都制定了相应的环境诉讼规章制度，这些制度的制定及现实中的实践为我国构建环境公益诉讼原告的法律制度提供了宝贵的参考价值。如贵阳市中级人民法院“环境保护审判庭、贵阳市清镇市人民法院环境保护法庭于2007年11月成立，负责审理涉及“两湖一库”水资源保护及贵阳市辖区内，因涉及生态环境和生活环境保护而产生的一、二审刑事、民事、行政案件和相关执行案件。根据《关于贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭案件受理范围的规定》，环境公益诉讼案件中，“各级检察机关、“两湖一库”管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门，可作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环境公益诉讼。案件类型仅限于涉及“两湖一库”及环城林带的环境保护、管理、侵权、损害赔偿等案件。”如江苏省无锡市于2008年5月成立了环境保护审判庭和环境保护合议庭，明确环保公益诉讼的原告主体资格范围为“各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织以及居民社区物业管理部门。”同年9月，江苏省无锡市级人民法院和无锡市人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，由无锡市人民法院、人民检察院按照各自的职能进行分工，通过办理支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼等方式，共同扼制侵害环境公益的违法行为。这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。如云南省昆明市于2008年11月5日出台了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，建立了环境保护行政执法机关、公安机关、检察机关和人民法院之间高效、快捷的办案协调机制，建立了环境保护执法联席会议制度、环境保护执法联络员制度等制度，并在第六条规定：“环境公益诉讼的案件，依照法律规定由检察机关、环境保护行政执法机关和有关社会团体向人民法院提起诉讼，并负责收集证据、承担举证责任。环境保护行政执法机关应对环境污染事故进行鉴定，并委托有资质的机构对造成的损害后果进行评估，对环境公益诉讼提供必要的技术支持。”

　　三、提起环境公益诉讼的原告主体之比较

　　1.环境行政管理机关

　　环境行政管理机关代表国家利益也是毋庸置疑的，由环境行政管理机关担任环境公益诉讼的原告，其优势在于其具有专业性的知识、专门性的判断，在损害认定、证据收集等方面可以满足诉讼的需求。但是，环境行政管理机关具有其局限性。第一，经济原因。在现今市场经济大潮下，一些行政机关背离初衷，目光仅着眼于自己局部的利益，而忽视了社会环境公共利益。一些地方还存在着地方保护主义和部门保护主义，行政部门的多头管理、互相牵制或者互相推诿，严重地影响了环境行政管理行为的公正性，有时甚至环境行政管理机关本身也实施了侵害环境公共利益的行为;第二，上下级环境行政管理机关监督不到位，侵害环境公共利益的行为不能得到有效纠正。下级环境行政管理机关的行为有时事前就已经请示过上级管理机关，有时还是奉命行事，在此情况下，上级环境行政管理机关对下级环境行政管理机关侵害环境公共利益的行为睁只眼闭只眼，不能做到有效监督;第三，环境行政管理机关受到地方政府的制约，而地方政府同企业等环境侵害行为实施者之间具有一定利益上的关联，因此，环境行政管理机关对同当地政府具有利益关系的侵犯环境公共利益的侵害行为实施者不能有效的监督和制止。从以上可以看出，环境行政管理机关提起环境公益诉讼受到很多的制约，其公正性、积极性不如检察机关。

　　2.环境保护社会团体

　　环境保护社会团体是以环境保护为宗旨，不以营利为目的，没有行政管理职权，为社会提供环境公益性服务的民间组织。环顾世界各国，当今社会，环境保护社会团体在环境保护方面具有重要的作用，如国际自然和自然资源保护协会，该协会是由各国政府、非政府机构、科学工作者及自然保护专家联合组成;如1951年成立于美国的世界上最大的民间环境保护组织——大自然保护协会等。环境保护社会团体独立于政府，赋予环境保护社会团体提起环境公益诉讼的原告资格，尤其是当行政机关的行政职权行为引发和导致环境污染和破坏的时候，或者是环境行政管理机关疏于履行环境监管职责或者放纵污染企业不履行环境保护义务时，由环境保护社会团体提起环境公益诉讼是国际通行的做法。环境保护社会团体积极性、公正性、中立性较强，而且拥有人员、技术、资金支撑，目前已成为欧洲国家提起环境公益诉讼的核心力量。近年来，我国也已经有了自己的环境保护社会团体，如自然之友(Friends Of Nature)、污染受害者法律帮助中心(Center for Legal Assistance to Pollution Victims) 等，但是各种环境保护社会团体的发展不尽完善，各团体之间能力、素质、设备及技术支持等方面相差甚大，能够像提交《尽快建立健全环保公益诉讼制度》的提案的“自然之友”这样的民间环境保护组织并不多见。目前，我国很多环境保护团体体制不清楚，很大一部分都是依靠政府拨款，具有国家编制，实际上行使着行政管理职能，容易受到出资人的影响。

　　3.公民个人

　　环境资源作为公共资源，属于全体社会成员所共有，每一个社会成员都是侵犯环境公共利益行为的潜在或现实的受害者，每一个社会成员都有权为了环境公共利益去寻求司法救济。赋予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格，从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，是对公民由于受到环境公共利益损害而予以弥补的根本途径。如在我国，2000年12月“青岛市三市民诉青岛市规划局”一案中，山东省青岛市市南市法院合议后确认了三位市民具有起诉的主体资格。但是，由公民个人提起环境公益诉讼也具有局限性：第一，公民由于个人利益不同，有自己的价值喜好，其作为公共利益的代表提起环境公益诉讼的代表性就不足，还不能完全排除一些别有用心的人借环境公益诉讼之名行打击报复、诋毁他人声誉之实;第二，同环境保护社会团体相比，公民个人在提起环境公益诉讼时资金、技术等专业支撑不足，对提起环境公益诉讼所必须的证据把握及证据保存、固定等不具有足够的能力，难以应付环境公益诉讼的难度;第三，对于公民个人而言，环境公益诉讼提起之后由于其应诉时间较长，难以长期坚持，害怕诉累，导致提起诉讼之后无疾而终。

　　4.检察机关

　　检察机关作为司法分权和权力制衡的产物，一直承担着维护社会公共利益的职责，其公益性是检察机关产生以及存在的正当性基础，这也应当成为检察机关提起环境公益诉讼的基础条件。笔者认为，在当今法治进程中，仅将检察机关定位成为法律监督机关是不全面的，这忽视了检察机关作为公共利益代表人的角色定位。事实上，自从现代检察制度在法国诞生之日起，检察机关就是国家利益和社会公共利益的代表人，并且该公益代表人的作用在今时今日是不断加强的，由检察机关提起环境公益诉讼还可以更好地行使其监督职能。因此，应当赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格。

　　参考文献

　　[1]王桂五.人民检察院制度概论[M]北京:法律出版社,1982:188~192.

　　[2]法国新民事诉讼法典[M].罗结珍，译.北京:中国法制出版社,1999:85.

　　[3]曾毅,熊艳.论我国环境公益诉讼的公众参与机制[J].生态经济.学术版,2009(2):369-371.

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