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发布时间：2021-02-23 15:01所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘 要：可再生能源电力逐步替代传统能源电力是我国电力发展的趋势。目前，我国的相关法律和政策已经为可再生能源电力优先并网提供了规范依据。从应然层面而言，可再生能源电力优先并网权不仅是实质正义的体现，也能够有效平衡各种利益冲突。作为应有权利的可
摘 要：可再生能源电力逐步替代传统能源电力是我国电力发展的趋势。目前，我国的相关法律和政策已经为可再生能源电力优先并网提供了规范依据。从应然层面而言，可再生能源电力优先并网权不仅是实质正义的体现，也能够有效平衡各种利益冲突。作为应有权利的可再生能源电力优先并网权，已经存在于社会关系之中，因而成为一项可再生能源发电企业所享有的包含优先获取发电份额、优先出售其电力电量、优先获得调度在内的权利。可再生能源电力优先并网权兼具公法属性和私法属性，相应地，可再生能源发电企业应享有行政法上的请求权和合同法上的缔约请求权。
关键词：可再生能源电力优先并网权;应有权利;公法权利;缔约请求权
我国《可再生能源法》及相关规范性文件确立了可再生能源电力相较于传统能源电力的优先地位。可再生能源电力优先并网不仅可以通过清洁替代在一定程度上缓解环境保护和气候变化难题，还可以通过长期稳定的投资回报以激励可再生能源产业的勃兴。然而，理应优先发展的可再生能源在现实中往往遭遇“靠后站”的尴尬。日益严峻的“弃风弃光”现象使得可再生能源电力的优先地位华而不实。从微观法律权利层面而言，权利作为法学最核心的范畴，是对利益最有利的保障手段。可再生能源电力优先并网权能否成为一项法律上的权利?应如何对其内涵和性质进行界定?对这些问题进行探究可以为打破可再生能源优先发电“靠后站”的窘境找到法律突破口。
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一、可再生能源电力优先并网的规范依据
当前，全球面临严峻的能源安全、气候变化和环境保护问题，发展可再生能源产业无疑成为各国进行能源革命的关键抓手。能源革命的核心任务是电力革命。[1]作为能源市场中的一般等价物，电力正成为能源结构成功转型的中心环节。由于电力商品具有瞬时性的特点，即电力系统运行具有发、输、配、售、用连续不间断实时平衡性。因此，可再生能源电力并网是实现可再生能源电力价值和完善可再生能源优先发电制度的关键。[2]
以优先并网为核心的可再生能源优先发电制度是可再生能源法律体系中的重要一环。多数西方国家通过可再生能源发展目标的顶层设计和电网扩建等法律法规的协调，确立了可再生能电力并网的优先地位。[3]例如，德国早在《可再生能源法》(EEG-2012)中就首次明确了其可再生能源在电力供应中的份额于2050年要达到80%。美国在2009年《清洁能源与安全法》中规定，2012年开始可再生能源年发电量要占全年发电总量的6%，且以后每年逐渐递增。加拿大安大略省在2009年《绿色能源法》中规定，输配者必须对符合规定要求的可再生发电者提供优先并网。[2]近年来，我国也先后通过一系列立法和政策构建了可再生能源优先发电制度。
首先，通过一系列立法和政策上的安排确立了可再生能源电力全额保障性收购和可再生能源消纳保障机制等，以促使可再生能源优先发电制度落地。其次，《可再生能源法》第4条通过原则性宣示将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，《可再生能源法》第14条规定了电网企业的全额保障性收购义务和相关政府部门的监管责任，第29条规定了电网企业违反全额保障性收购义务应承担的赔偿责任和行政责任，这实际上是以“行为模式”加“法律后果”的规范构造为可再生能源电力优先并网提供了法律保障。
再次，伴随着电力体制改革的推进，我国智能电网在电源侧、电网侧和用户侧都取得了理论和应用上的重大突破，与此同时，储能技术也在辅助风电和光伏并网发电系统中不断得到推广和应用，[4]为实现可再生能源电力优先并网提供了充分的技术支持。可再生能源电力优先并网作为可再生能源发电的核心环节己经有了大量法律和政策上的依据。
以《可再生能源法》为基础，我国已经初步形成了可再生能源电力全额保障性收购制度。而优先并网则是通过优先安排发电计划、签订优先发电合同和优先调度等环节以实现可再生能源电力全额保障性收购的有效途径。相较于政策的及时性、阶段性和灵活性，法律的长期性、稳定性和成熟性更有利于权利的保障，因此，应当将可再生能源发电企业基于可再生能源电力优先并网而获得的利益予以法律权利实质上的定型化。
二、可再生能源电力优先并网权的法理基础
本质上而言，权利和正当是息息相关的。权利和正义、正当在大部分西方语言中的表述是一致的，也就是说权利和正义、正当具有一体化的特性，权利在本质上与正当是相通的。[5]那么，什么是“正当”呢?张恒山认为，正当是一种态度，是社会对某种行为所表达的一种不反对或赞成的立场。[6]换言之，正当是一种建立在实践理性基础之上的社会性认识，代表着社会成员根据正义、公益等价值标准对某种行为或要求所做出的认可性判断。
(一)可再生能源电力优先并网权—实质正义之体现
实质正义是以美国学者罗尔斯为代表的作为公平的社会正义观的重要体现。罗尔斯认为，一种健全而持久的社会基本制度必须包含某种补偿性安排。[7]实质正义关注社会领域内经济主体之间具体的而非抽象的人格平等，主张实质的而非形式的机会平等，通过“差别原则”来对各种基于出身、禀赋等偶然因素而形成的各种社会利益冲突进行调节。[8]
近年来，随着我国厂网分离、竞价上网、市场开放等一系列电改革措施的推进，电网企业作为支撑市场交易的公共平台仍在我国电力市场中占据垄断地位。虽然发电企业的自然垄断属性消失了，但发电领域中逐渐形成了传统能源发电企业和可再生能源发电企业两种不同类型发电商之间的“不平等”竞争。传统能源发电企业较早地挤占了发电市场，传统能源电力具备成本上的优势和供应上的稳定性，从而造就了其对于可再生能源电力的优势地位。申言之，可再生能源发电的技术要求和经济成本较高，与传统能源电力相比不具任何竞争性。虽然可再生能源电力具有较大的正外部性，能够产生良好的环境效益，但其最大的劣势就是缺乏稳定性。
因为电力的生产和消费一般是同时完成的，难以通过经济的方式大规模地存储，电能质量和电网安全必须依托系统频率和电压的稳定来保证。然而，诸如风能、太阳能、地热能等这类可再生能源所产生的电力因受自然条件影响而存在不稳定性，一旦这种波动性较大的电源大量接入对电网会直接影响电网安全。理论上，电网企业、传统能源发电企业、可再生能源发电企业这三者都是平等的民事主体。其中，传统能源发电企业与可再生能源发电企业都有权按照意思自治原则和自由竞争规则与电网企业签订购售电合同。
但是，从现实缔约机会而言，可再生能源发电企业与传统能源发电企业之间还存在不公平的竞争条件。例如，可再生能源发电项目的标杆上网电价一般高于当地燃煤机组标杆上网电价。如果完全遵循竞价上网的原则，必然会将可再生能源发电企业置于不利竞争地位。其次，从具体人格而言，可再生能源发电企业和电网企业之间存在明显的强弱之分，电网企业易于凭借其垄断优势剥夺可再生能源发电企业的公平入网机会，导致滋养平等自愿原则生根的良好土壤条件欠缺。
总之，当主体之间的竞争均衡被打破时，国家就不能再充当守夜人的角色，需要通过契约正义对契约自由进行修正，需要在经济利益和发展机会方面对作为弱势一方的可再生能源企业给予倾斜性配置。“差别原则”作为公平的社会正义观的精髓所在，是任何一个追求公平、合作、互惠的社会制度所追求的价值选择。[8]
因此，从法律上确立可再生能源电力优先并网权，赋予可再生能源电力企业在一定范围内的优先缔约权，实质就是通过一种行政公权力去贯彻“污染者付费”的原则。不仅创造了一个由政府启动并后续推进的拟制市场，给发电市场创造一种相对公平的竞争环境，而且也大大保障和激励了可再生能源产业的发展。由此可见，可再生能源电力优先并网权是实质正义在可再生能源领域的一种体现。
(二)可再生能源电力优先并网权—利益冲突之平衡
耶林认为，个人权利之保护并不是法律的唯一目的，法律的目的是在个人原则与社会原则之间形成一种平衡。[9]庞德将耶林看作一个“社会功利主义者”，他认为利益可以分为个人利益、公共利益和社会利益这三类，法律应尽可能的保护所有的社会利益，并维持这些利益之间的某种平衡或协调。[10]利益之间的平衡不仅体现为社会成员所认可的共同善，还表现为为解决利益冲突而由法律对其中某种优先利益的确认。[11]
电力系统有效稳定运行的关键要素包括电源、电网和负荷。首先，在电源方面，稳定、可保障的电力收购和及时的资金回笼是发电企业的利益之源。随着科技的进步，可再生能源发电企业的学习效应和环境效益日渐明显，其和传统能源发电企业之间存在并网份额上的竞争。其次，在电网方面，作为公共服务的提供者，电网企业有义务为市场主体提供公平的输配电服务和电网接入服务。但是具有高成本和间歇性特点的可再生能源电力给电网安全及电网系统的有效运行带来了巨大挑战，影响了电网企业的既定利益。
再次，在负荷方面，在谷峰差的作用下，来自不同电源的不同规模的电力组合会给电网安全和电能质量带来不利影响，而较高的电能质量、稳定的电价水平与广大电力用户的利益密切相关。其中，可再生能源电力的销售电价包含为补贴可再生能源电力并网而向用户征收的可再生能源电价附加。但电价补贴难以跟上可再生能源电力的发展速度，随着电价附加补贴缺口日趋增大，如何在保障电力用户用电成本的同时减轻补贴而导致的过重财政负担呢?概言之，电力市场中不同利益主体之间的利益诉求存在明显的冲突，这种冲突集中体现为环境利益与经济利益、公共利益与个人利益之间的博弈。
三、可再生能源电力优先并网权的界定
如前所述，可再生能源电力优先并网权具备合法性和正当性，应当作为一项法律权利而存在。作为一项新型权利，可再生能源电力优先并网权也包含主体、客体和内容三要素。第一，可再生能源电力优先并网权的主体包括权利主体和义务主体。可再生能源电力优先并网权的权利主体是可再生能源发电企业，其有权在法定条件下优先出售既定电力电量并取得相应收益。当然，作为权利主体的可再生能源发电企业须符合《可再生能源法》第14条规定的限制条件，即依法取得行政许可或者报送备案并符合可再生能源开发利用规划建设。
可再生能源电力优先并网权的义务主体又可以分为直接义务主体和间接义务主体。其中，直接义务主体是电网企业(含电力调度机构)①，其应当加强电网建设，提高吸纳可再生能源电力的能力，与符合法定条件的可再生能源发电企业签订优先发电合同。间接义务主体是政府及能源主管部门，其应合理确立可再生能源市场准入标准、合理划分可再生能源保障性收购份额、依法履行监管职责。
第二，可再生能源电力优先并网权的客体是被纳入全额保障性收购范围内的可再生能源电力，具体包括风力、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等非水可再生能源电力。要注意的是，虽然《可再生能源法》将风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源界定为可再生能源，但《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》将水力发电排除在全额保障性收购范围之外。这是因为水电在发展规模和发电技术方面比其他类型的可再生能源电力更为成熟，将水电纳入优先并网范畴容易挤占其他类型可再生能源电力的发展空间。第三，可再生能源电力优先并网权的内容包括优先获取发电份额、优先出售其电力电量和优先获取调度三个方面。
首先，可再生能源发电企业有权获得优先发电份额，即政府所规定的保障性收购电量。其次，可再生能源发电企业有权与电网企业依法签订优先发电合同，优先出售其电力电量。再次，可再生能源发电企业在输配电环节也享有一定的优先，电力调度机构有义务优先调度可再生能源电力。综上，可再生能源电力优先并网权是指符合法定条件的可再生能源发电企业，在保障性收购范围内有权与电网企业优先签订和执行并网协议，从而使非水可再生能源电力获得优先于传统能源电力并网的资格。
四、可再生能源电力优先并网权的法律属性
应然层面的正当性分析和权利构造一定程度上夯实了可再生能源电力优先并网的赋权效果。进一步探讨可再生能源电力优先并网权的属性，才能精准施“救”，为该权利的实现提供可靠的法律保障。
五、结语
从应然角度而言，可再生能源电力优先并网权不仅符合实质正义和公共利益保障的要求，也是对可再生能源发电企业合法利益进行的有力法律保障。可再生能源电力优先并网权包含优先获取发电份额、优先出售电力电量和优先获得调度的权利。进一步而言，其又表现为可再生能源发电企业所享有的行政法上的请求权和电网企业所负有的强制缔约义务。
明确这一点，也就不能否认政府在保障可再生能源电力优先并网权实现上的作用和责任。因此强化政府的职责和个体行政法上的诉权是督促电网企业履行消纳义务的有利支撑。在能源革命和生态文明建设的要求下，将可再生能源电力优先并网权由应有权利转化为法定权利和实有权利的需求愈来愈迫切。可再生能源电力优先并网权的实现还需相关理论研究的进一步扩展，为解决可再生能源电力消纳问题提供法律上的进路。
[参考文献]
黄锡生, 何江. 中国能源革命的法律表达: 以《电力法》修改为视角[J]. 中国人口·资源与环境，2019(01)：118−125.
[ 1 ] 龚向前. 可再生能源优先权的法律构造——基于“弃风限光”现象的分析[J]. 中国地质大学学报(社会科学版)，2017(01)：29−36.
[ 2 ] 唐学军, 陈晓霞. 发达国家可再生能源法律及政策研究[J]. 西南石油大学学报(社会科学版)，2016(05)：1−7.
[ 3 ] [ 4 ] 吴贤章, 尚晓丽. 可再生能源发电及智能电网储能技术比较[J]. 储能科学与技术，2013(03)：316−320.
[ 5 ] 钱大军, 尹奎杰, 朱振. 权利应当如何证明: 权利的证明方式[J]. 法制与社会发展，2007(01)：101−113.
[ 6 ] 张恒山. 法理要论：第三版[M]. 北京: 北京大学出版社, 2009: 352.
作者：王文熹
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《可再生能源电力优先并网权之证成》