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发布时间：2021-03-03 16:25所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要：近年来，随着我国经济的稳步发展和国际地位的逐步提升，国内对高水平家政服务的需求日益增大，来华从事家政服务工作的外籍女佣群体数量也迅速增长，其中菲佣、印尼佣、缅佣、泰佣等群体数量增长显著。这一群体因其非法性、隐蔽性和流动性而存在很大的
摘要：近年来，随着我国经济的稳步发展和国际地位的逐步提升，国内对高水平家政服务的需求日益增大，来华从事家政服务工作的外籍女佣群体数量也迅速增长，其中菲佣、印尼佣、缅佣、泰佣等群体数量增长显著。这一群体因其非法性、隐蔽性和流动性而存在很大的治安管理困难和社会安全隐患，加上该群体的个性特征、分布情况和生活状况，使得相关部门在对这一群体的治理中陷入困境。建议从建立综合管控模式、加强部门协作和情报共享、完善执法规范等思路进行综合治理，以提升在华外佣群体的治理能力与治理水平。
关键词：外佣;群体管理;执法规范
目前，外佣在华非法从事家政服务的群体数量尚无法进行准确估计。据前期研究人员的不完全统计，仅在我国香港地区的外佣就有40余万人[1]，占整体就业人口的9%以上，受雇于11%的香港家庭[2]。近年来，随着我国内地经济的稳步发展，菲佣、印佣、泰佣等东南亚地区非法来华从事家政服务的外佣群体数量也迅速增长。
目前，隐藏在内地的外佣群体数量已达到了一定的规模，该群体的分布与扩散呈现出一定的特征和规律，但尚未引起相关部门的足够重视，使得其长期处于失控、缺管的状态，也随之产生了一系列新的社会治理困难和社会安全隐患，对我国在该群体的管控和治理方面提出了新的挑战。因此，有必要对该群体的治理问题进行进一步的研究，为相关部门有效管理此类群体提供参考。
一、在华外佣群体的入境方式、来源和扩散规律
(一)入境方式：藉由旅游探亲或商务签证而“黑”在中国我国劳动和社会保障部门迄今仍禁止外佣入境，仅上海、广东等地出台了允许外籍高层次人才或港澳台高层次人才聘雇外籍家政服务人员的政策。而现实中，一批以其他身份入境从事家政工作的外佣已悄然非法地出现在我国的家政服务市场，且数量庞大[3]。这些外佣主要通过三种方式入境：一是随同雇主以旅游、探亲为由申请L签证后入境;二是通过来源国的公司以商务访问交流的形式向公安出入境管理部门提供公函和企业基本资料申请取得F、M签证后入境;三是用受当地企事业单位聘用的翻译、教师或在读学生等身份取得工作、留学事由的居留许可[4]。由于真实的身份较为隐蔽，且一般与雇主、聘用单位达成攻守同盟的非法契约，这类群体在入境后缺乏有效的监管，较易引发一系列的社会安全隐患。
(二)来源国演变：从菲律宾、印尼扩展至整个东南亚菲佣是东南亚地区最早走出去从事家政服务并赢得国际劳务市场品牌的一个群体，也是早期在我国东南沿海地区的一些经济发达城市中率先引入和得到认可的高端家政服务群体。近几年，随着我国公安部门对菲佣打击力度的不断加大，许多中介公司开始将目标放在印尼佣、柬埔寨佣、越南佣、缅甸佣等新群体，开展新业务[5]。
“一带一路”倡议和“五通”举措的推进，使得我国与东南亚地区国家的交往日益密切，形成了“21世纪海上丝绸之路”的战略合作伙伴关系。因此，越来越多的东南亚国家家政服务人员涌入中国，成为继菲佣之后的另一大新型外佣群体。这些外佣来源的社会背景复杂化，受教育水平和宗教信仰多样化，进一步增加了该群体的不稳定因素。且有大量外佣来源国家属于东南亚地区恐怖主义高风险国家，增加了该群体的涉恐风险。在中国境内工作的外佣往往都具有较高的隐蔽性，这类人员入境后，当地公安机关和有关职能部门很难把握其活动轨迹和动态数据，给管理带来了更大的难度。
(三)扩散路径：港澳台——北上广深等一线城市——杭州、成都等二线城市
外佣最初进入我国家政服务市场的区域是港澳台地区，并使之成为外佣在亚洲地区的一个重要服务市场。早在20世纪80年代后期，在亚洲各地的菲佣总数已超过30万，其中人数最多的地方是中东，尤其是沙特阿拉伯、科威特等盛产石油的国家，菲佣人数超过20万，其次是香港3.5万，台北2.5万，新加坡2万[6]。
随着大陆地区经济的发展，人们对高端家政服务的市场需求日益扩大，大量的外佣群体开始深入中国大陆的北上广深等一线城市。近年，北上广深地区警方加大了外佣的打击和遣返力度，部分外佣开始转向杭州、成都等中国南部及沿海的二线城市，且数量越来越多，人员构成越来越复杂，活动轨迹也越来越隐蔽。根据严明对多家涉及“菲佣”有关业务的家政中介公司的不完全调查统计，2009年在我国境内从事家政服务的菲佣超过千人，其中在广州、上海的人数均超过百人[4]。该扩散路径一方面体现了我国经济发展的历史变化规律，另一方面体现了外佣市场以经济发达地区为首要切入点，并且迎合经济发展的实际需求和发展变化不断深入开拓中国内陆市场。
二、在华外佣群体治理难点
(一)外佣群体管理工作存在发现难、取证难和查处难
外佣群体在华因为没有合法身份而往往逃避中国政府的监管。我国公安机关时常开展清理“三非”外国人(非法入境、非法居留、非法就业)的专项行动，外佣成为公安机关重点排查对象之一，但由于人员分布松散，其本人、中介机构及雇主基本未依法办理相应登记，目前仍以清理非法地下中介窝点为主要手段[7]。该群体一般通过隐藏自己身份来躲避检查，使自己能够长期在中国打“黑工”，达到非法就业的目的，且东南亚地区的外佣体貌特征与中国人差异性不大，往往精通中文并具备多种谋生手段进行长期隐匿，使得相关部门难以对其追踪管理。
另外，部分雇佣双方为逃避法律制裁和执法部门的追究，均不签订劳动合同，只进行口头协议，并且事先在非法务工事宜上订好攻守同盟，统一口径，增加了警方发现和取证的难度。这些人中相当一部分人信仰伊斯兰教、天主教和基督教，对这部分人的管理还涉及到敏感的宗教问题，如果处理不好，非常容易引发群体性事件，进一步加大了查处的难度。
(二)外佣群体管理主体多方、模式多元，管理效果不佳
外佣群体在华就业管理职能分散在多个政府职能部口，由于涉外劳动管理部门只管就业登记，公安出入境部门管理入境和居留，对家政公司的管理又涉及到工商、税务等部门，部门间难以形成管理合力，多个环节一旦出现漏洞，会被相关中介机构利用，“偷运”外佣进入灰色地带[8]。在处理外佣群体案件的过程中，各管理主体对案件处理的出发点不同，相互协调、协助不力，情报共享、案件转办困难，执法效率和效果不理想，极易造成管理上的“边界真空”隐患。外佣群体在华非法就业的信息在劳务管理部门与公安管理部门之间未完全实现共享，使得公安机关在管理上仍然主要依靠被动接受群众举报的方式开展工作，管理效果难达理想。
(三)相关法律和处置规定不明确，操作性有限
目前我国《出境入境管理法》从宏观角度构建了一个较为完整的出入境管理体系，总体上设立了出入境相关领域的法律制度。但是，法律的执行还需要有配套的实施细则与其相协调，在执法环节中还需要具体的操作性规范作为指引。例如，现有法律规定存在对外国人待遣羁押制度不够完善，外国人遣送出境的情形没有具体的标准可以适用，对外国人拘留审查盘问限制较多，相关程序规定还不够具体和完善，外国人就业管理机制不健全等问题，都在一定程度上影响该类事件的处置和具体实施。另外，对于外佣群体的遣送缺乏配套的资金与行政机制的支持，导致相关处理人员在处置过程中承受较大的心理压力和经济压力，一定程度上影响了执法人员处理相关事件的积极性和主动性。
管理论文投稿刊物：《管理学报》(月刊)创刊于2004年7月，是由教育部主管、华中科技大学主办，西安交通大学、清华大学、浙江大学、上海交通大学、中国人民大学、武汉大学、复旦大学、南京大学、天津大学、厦门大学、南开大学、哈尔滨工业大学等34所高校联办的管理类综合性学术期刊。
三、在华外佣群体治理建议
(一)加强在华外佣情况大排查，建立高危人群、重点场所综合管控模式
目前，在华外佣的具体数量、来源构成、地域分布情况、风险性程度等问题仍未进行系统的统计和评估，亟需进一步完善我们的社区外国人管理制度。深入摸排，掌握在华外佣基本情况是开展进一步干预工作的前提和基础。一是通过开展“大排查、大摸底、大研判”活动，掌握在华外佣群体分布、风险因素等情况。通过专项排查统计在华外佣大致人数，识别其中风险因素较高的高危人群，摸排梳理不稳定问题和相应的安全隐患。
二是在外佣人群密集、需求旺盛的重点社区、重点部位建立外国人管理服务工作站和治安警务室，提供实行“零距离”管理服务、多部门综合整治。三是通过日常排查，随时关注和掌握重点场所和高危人群的动态，加大危险行为的监控和重点环节管理。四是加大对“黑中介”的打击力度，斩断灰色商业链条。外佣进入我国以非法中介途径为主，应严格管理我国中介和劳务派遣机构，通过专项行动取缔各类非法人力资源服务机构和劳务派遣单位，从源头治理外佣人群非法就业问题。
在规范、提升国内家政服务业的同时，如何探索外籍家政服务人员的“合法化”道路，有序扩大对各国高质量服务的进口，提升我国外佣群体的治理水平和治理能力也是我们推进国家治理体系和治理能力现代化建设需要考虑的一个重要问题，需要从社会综合治理层面，结合国外有益的治理经验和我国的实际情况，积极探寻相应的治理方案。
参考文献：
[1]刘亚.外籍保姆“黑”在国内的重重法律风险[J].方圆,2017(17):22-25.
[2]熊德志.外佣已成为香港社会不可或缺的部分[N].证券时报,2019-09-05(A03).
[3]张杰.从“菲佣”现象透视市场经济条件下的外国人就业管理[J].山东警察学院学报,2007(5):110-112.
[4]严明,陈锋.在杭“菲佣”调查及管理之思考[J].公安学刊:浙江警察学院学报,2009(6):72-74.
作者：王海霞，黄彬
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《在华外佣群体之治理研究》