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发布时间：2021-03-30 16:25所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要：当前日益严峻复杂的反恐斗争、社会治安形势以及新冠疫情等给2022年北京冬奥会安保工作带来了新的考验和挑战。北京冬奥会警务安保工作应树立国际眼光和全球视野，借鉴近年来外国冬奥会安保经验，从重视顶层设计着手，围绕法治规划、增强国内外相关部门
摘要：当前日益严峻复杂的反恐斗争、社会治安形势以及新冠疫情等给2022年北京冬奥会安保工作带来了新的考验和挑战。北京冬奥会警务安保工作应树立国际眼光和全球视野，借鉴近年来外国冬奥会安保经验，从重视顶层设计着手，围绕法治规划、增强国内外相关部门合作、妥善运用智慧警务、积极预防生物灾害等方面，竭力促成一届“精彩、非凡、卓越”的奥运盛会。
关键词：冬奥会;警务安保;外国经验;借鉴
在冬季奥林匹克运动会百年华诞之际，第24届北京冬季奥运会将于2022年2月4日至20日在北京市和河北省张家口市举行。习近平同志指出：“在北京举办一场全球瞩目的冬奥盛会，必将极大振奋民族精神，有利于凝聚海内外中华儿女为实现中华民族伟大复兴而团结奋斗，也有利于向世界进一步展示我国改革开放成就、和平发展主张。”同时特别强调要把北京冬奥会办成一届“精彩、非凡、卓越”的奥运盛会。[1]
司法方向论文投稿刊物：《北京警察学院学报》是由北京市公安局主管、北京警察学院主办并经国家新闻出版署批准公开发行的学术刊物。学报于1988年4月创刊，刊名为《北京警院学报》，是由北京市新闻出版局批准的持有准印证的内部刊物，为16开本，48页，季刊。
百年冬奥会历经了战争、民族独立、工业污染、温室效应、反全球化示威、环境保护游行等，尤其是近年来恐怖主义成为冬奥会最大的威胁，当前则还面临百年一遇的新冠疫情威胁。我国公安机关高度重视北京冬奥会的安全保卫工作，尤其注重大型体育赛事安保工作的“国际眼光和全球视野”[2]。北京冬季奥运安保工作具有“政治敏感强、规格标准高、反恐任务重、时间跨度长、地域覆盖大、参与主体多、协调沟通宽、影响范围广”等特点，是一场必须打赢的战争。[3]
为此，研究外国冬奥会城市安保工作的任务，尤其是研究近年来美国盐湖城(2002)、加拿大温哥华(2010)、俄罗斯索契(2014)、法国阿尔贝维尔(1992)、意大利都灵(2006)、日本长野(1998)、韩国平昌(2018)等冬奥会警务安保情况，对这些国家冬季奥运会安保措施和策略进行梳理和研究，有助于为北京冬季奥运会安保提供有益的借鉴和参考。
一、外国冬奥会安保工作面临的风险
安全保卫简称“安保”，是不同主体为实现某项工作任务或场地、人物等对象的安全而组织和实施一系列行为的总称。根据主体的不同，可以分为军事任务或对象的安保、警务工作或对象的安保、企事业单位等内部活动或场地的安保。日常生活中因安保活动的重要性，通常有军队、警察、保安、志愿者等多方力量参与，但因研究视角不同，一般分为军务安保、警务安保、民事安保等。警务安保就是从警察工作视角来研究某项重大活动的综合性安全保卫。冬奥会的国际性使之常常成为承办国的重大社会活动，各国政府投入各方力量参与安保工作，其中警察的警务活动是最重要的组成部分。从近年来外国冬奥会安保的经历来看，其工作风险主要是恐怖主义威胁、运动场馆安全风险、各类抗议活动、族群文化冲突、突发事故灾害等。
(一)国内外恐怖主义威胁的风险
参考我国《反恐怖主义法》对“恐怖主义”的概念描述，恐怖主义分子喜好“制造社会恐慌、危害公共安全”，为了达到这些目的，他们往往瞄准大规模人群聚集的场所开展暴恐活动。奥运会作为大型国际体育赛事，通常有成千上万的旁观者和参与者，因此容易成为恐怖分子的重要目标。历史上1972年和1996年的奥运会期间就曾发生了“慕尼黑惨案”和“亚特兰大爆炸案”。①而就近年来外国冬奥会举办的过程中，恐怖主义威胁也的确给冬奥会安保带来了巨大的威胁。
(1)文化冲突导致的恐怖主义威胁。对此，萨缪尔·亨廷顿早已指出，在冷战之后世界冲突的根源不再是意识形态，而是文明之间的冲突，尤其是基督教文明和伊斯兰教文明之间的矛盾和冲突是重点。2001年爆发的美国“9·11”事件，似乎表明这种文明的冲突的白炽化。盐湖城冬奥会在“9·11”事件后不足5个月，其恐怖主义威胁的压力可想而知。法国冬奥会的情况也不容乐观，这主要是来自本国伊斯兰群体。中东恐怖主义1980年之后逐渐壮大，法国本土伊斯兰群体逐步与其建立联系，并尝试对法国本土发动恐怖袭击。1980—1996年，法国被称为国际恐怖主义的“天堂”，其中法国恐怖袭击在1986年出现高峰，1992年阿尔贝维尔冬奥会显然面临着恐怖主义的严重威胁。
(2)民族分离势力造成的威胁。法国阿尔贝维尔冬奥会面临来自极左势力和地区(科西嘉、巴斯克民族)分裂势力的威胁，其中科西嘉自从1769年归入法国后，两百多年来，岛上的民族主义分子和地方分离主义分子实施的强杀、爆炸、政治暗杀等恐怖活动从未停止过，显然他们也不会放过对阿尔贝维尔冬奥会的骚扰。俄罗斯索契冬奥会地点毗邻北高加索联邦区，这里非法武装活跃，是暴力、恐怖事件多发地，被称为“恐怖摇篮”。其中车臣非法武装常年盘踞于该地区，他们多次扬言要阻止索契冬奥会举行，并在索契冬奥会开幕前几年，在俄罗斯屡次制造恐怖主义袭击，造成重大人员伤亡。
(3)利用经济社会尖锐矛盾制造威胁。意大利恐怖组织“红色旅”(RedBrigades)组建的起因就是意大利经济困顿，他们利用民众对社会经济发展的不满实施恐怖活动。都灵警察局多年与“红色旅”斗争，在警方的多次打击之下，红色旅开始逐渐走向地下活动，但他们宣称，要与德国“赤军派”、西班牙“埃塔”、英国“爱尔兰共和军”等建立“恐怖国际”。
(二)举办地运动场馆的安全风险
冬奥会是国际体育盛会，比赛项目多，并且对场地要求高，由此带来其特殊的安保风险。从外国冬奥会主办过程中赛场风险看，近年来需要安保工作重点关注的情形主要有以下几个方面。
(1)场馆数量众多，安保人员精力分散。美国盐湖城冬奥会的运动场馆共有20个，其中10个比赛场馆、3个训练场馆、7个非比赛场馆。都灵冬奥会有15个场馆。阿尔贝维尔有13个场馆。韩国平昌冬奥会共计12个竞赛场馆，另有1个开闭幕式场馆。索契、温哥华等冬奥会，场馆数量都在10个以上。(2)场馆驻地分散，开展安保工作交通压力大。
很多冬奥会都是在2个以上地区展开。阿尔贝维尔冬奥会在阿尔贝维尔市和萨瓦省，各个场馆相距遥遥，即使在道路畅通的情况下，不同赛区之间路程也需要半天时间，加之许多比赛场馆位于偏远的山村，多数公路只有双车道，交通不便。韩国平昌冬奥会有2个场馆群，主要分布在两大片区，包括雪上项目的平昌山脉场馆群和冰上项目的江陵海岸场馆群。都灵冬奥会主要在都灵市附近的多地举行。温哥华冬奥会在温哥华和惠斯勒分别设有奥运村，而连接温哥华和惠斯勒的只有一条海天走廊公路，这是一个潜在的瓶颈，在奥运会期间，两地之间的交通运输能力受到限制。
(三)国内各类抗议活动引发的风险
游行示威是各国民众的权利，虽然意在吸引公众的注意力，但也给冬奥会安保工作带来风险。如温哥华冬奥会：部分民众因为不同原因反对温哥华举办冬奥会并进行不同形式的抗议活动，他们反复破坏温哥华冬奥会纪念物，比如倒计时时钟，导致温哥华市政当局不得不安装摄像头进行防护。就在温哥华召开冬奥会的第二天，抗议示威者还打碎了冬奥会主要赞助商温哥华市中心哈德逊湾百货公司的窗户。
再如意大利都灵冬奥会：随着比赛的临近，抗议活动也在升温，抗议者希望借助都灵奥运会获得的巨大影响来解决当地的工作安全问题，并要求修建一条高速铁路，为此还威胁要破坏美国第一夫人劳拉•布什参观冬奥会的行程。再如俄罗斯索契冬奥会：因俄罗斯北高加索“切尔克斯问题”引发的抗议活动对索契冬奥会构成现实威胁，特别是临近索契冬奥会开幕之际，切尔斯克民族组织频频举行抗议活动，2011年还借助高加索战争结束147周年之际在安曼和伊斯坦布尔举行了上千人的纪念死者活动，宣传抵制索契冬奥会。
二、外国冬奥会安保风险的应对措施
(一)注重加强冬奥会警务安保的顶层设计
冬奥会警务安保的顶层设计就是要从警务安保层面统筹考虑项目各层次和各要素来寻求解决冬奥会期间与警察职权问题相关的方法。(1)鉴于“9·11事件”的影响，盐湖城冬奥会成立了以联邦调查局(FBI)反恐情报部门、犹他州公共安全部、美国特勤局三个部门为核心的冬奥会情报中心，60多个联邦、地方、州和国际机构参与了犹他州公共安全指挥部的情报工作。与此同时，盐湖城冬奥会整合了30多个部门组建了反恐怖联合行动指挥中心，全天候实时监控处置恐怖袭击事件。
(2)索契冬奥会安保工作顶层设计主要有两个方面的问题。一方面是强化安全领域的立法。2013年俄罗斯制定了《关于打击恐怖主义的新措施的法案》，其核心是恐怖分子的亲属将承担连带责任。该法律试图通过这一方式进一步遏制恐怖活动,为索契冬奥会保驾护航。另一方面，强化国家层面的安保工作统筹。索契冬奥会申办成功后，俄罗斯政府随即开始了安保准备工作，认真研究制订索契冬奥会安保整体方案，并快速完成索契冬奥会安保指挥中心组建工作，确定安保机构的运行模式，保证安保人员的基本选定，并迅速进入工作状态。
(3)法国重点从安防系统建设、情报、国际合作、边境管控、立法和预案设置等方面开展工作。由于法国警察与宪兵分别隶属于两个垂直领导系统，各自有明确的分工，故在阿尔贝维尔冬奥会期间通过新制度与法律的相关规定，实现两个系统的信息共享和协同配合，提高警察与宪兵在冬奥会期间打击犯罪、反恐处突、维护治安等方面的联合行动能力。
(4)由意大利政府主导的都灵冬奥会的顶层设计为赛事的顺利进行发挥了重要的作用。安保是该顶层设计的一个重要的内容，既是独立的部分，也融入在其他设计当中。所谓独立的部分是指动用国内的军事和警察力量来直接加强安保。与其他国家不同，意大利基层公务组织和普通民众没有安保工作的义务。所谓融入在其他部分，主要是指赛事场馆在选定和安排时一并考虑安保问题。
(二)注重强化部门联动及国际执法合作
冬奥会是世界体育盛会，也必然是主办国的大事，办大事就必然要联动国内相关部门，并与相关国际组织和机构密切联系，力促赛事顺利进行。(1)为了保障盐湖城冬奥会顺利举办，根据总统指令62号文件(PDD-62)，盐湖城运动会安全保障被指定为“国家安全特别活动”，联邦还增加了管理安全和保障的专门部门，各级政府、军队和社区进行了前所未有的合作。(2)索契冬奥会期间，俄罗斯投入的安保力量主要由内务部、警察、安保公司及志愿者四个部分组成。索契冬奥会俄罗斯动员了大约10万军人，其中俄南部军区、黑海舰队也加入了安保工作。索契部署有四万多名警察，大部分都是从外地抽调而来。冬奥会前夕，俄罗斯也结束了与英国六年情报工作的中断状态，强化了与英国的安保情报合作。此外，在大规模杀伤性武器、化学及放射性武器、生物武器防控方面，加强与中国、美国、英国、加拿大等国家的国际合作。
三、对外国冬奥会安保工作的借鉴和启示
奥运会举办是否成功，其底线标准就是安全，没有安全的奥运会谈不上是成功的奥运会。“奥运安保的重要性超过了竞赛本身，没有安全保障,就没有冬奥会的成功，没有安全保障，就没有国家形象”[4]，做好冬奥会安保工作，学习外国冬奥会安保经验是重要一环。
尽管美国盐湖城、加拿大温哥华、俄罗斯索契、法国阿尔贝维尔、意大利都灵、日本长野、韩国平昌等外国冬奥会“在赛事空间安排、宗教文化融合方面都有自己的一些独特性，但就警务安保来说，更体现出一种共性”，一方面是这些冬奥会均面临着相似的威胁或危险，比如国内外恐怖袭击、社会和自然灾害(包括流行疾病)、奥运赛事场馆设施等;另一方面是应对威胁的方式方法相似，比如充分规划安保工作、强化源头风险管控、成立反恐情报工作机构及时发现风险、军队警察特工联合反恐、建立立体化安防网、协调各部门积极防范社会与自然灾害、加强国际合作等。[5]2有些国家的冬奥会均存在“一个中心多个地点”办会的情况，这与北京冬奥会在石景山、延庆、河北张家口举行赛事的场馆安保情况相似，因而存在更直观的借鉴必要，进而有效服务赛事安保实战。
参考文献：
[1]习近平.绿色办奥共享办奥开放办奥廉洁办奥办成一届精彩非凡卓越的奥运盛会[EB/OL].(2016-03-18)[2020-09-11]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/18/content_5055339.htm.
[2]栗翘楚.大型国际体育赛事安保经验交流会议在京举行[EB/OL].(2018-10-25)[2020-09-11].http://legal.people.com.cn/n1/2018/1025/c42510-30363245.html.
[3]杨玉海.北京冬奥会安保基本内涵探讨[J].北京警察学院学报,2018(4).
[4]杨玉海.北京冬季奥运会安保的结构体系和运行机制探索[J].公安教育,2018(10).
[5]杨玉海,鲍晓燕.外国冬奥会警务安保研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2020.
[6]杨玉海,张翘楚,叶峻荣.北京冬奥会安保研究[M].北京：中国人民公安大学出版社,2020.
作者：黄悦波
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《试析外国冬奥会警务安保的经验及其借鉴》