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发布时间：2021-04-15 16:40所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
【摘要】近年来,繁文缛节在学界和管理实践中受到关注和重视的同时也存在某些分歧,厘清其概念内涵对于深化相关研究十分必要。本文从繁文缛节的词源解析出发,基于有益说有害说功能功效说心理过程模型客观说主观说三种不同视角对繁文缛节观点进行分析讨论,立足
【摘要】近年来,繁文缛节在学界和管理实践中受到关注和重视的同时也存在某些分歧,厘清其概念内涵对于深化相关研究十分必要。本文从繁文缛节的词源解析出发,基于“有益说—有害说”“功能功效说—心理过程模型”“客观说—主观说”三种不同视角对繁文缛节观点进行分析讨论,立足学术研究和现实场域对其概念进行科学界定,并对繁文缛节与行政负担、行政延迟、正式化等相关概念进行比较分析,进一步明确了繁文缛节的概念内涵和外延。同时,总结介绍了繁文缛节的概念操作化及其测量,提出繁文缛节三维控制理论模型。最后,结合当前研究进展,提出繁文缛节未来研究的关键领域,并对其在中国的应用前景进行了讨论。文章为繁文缛节研究的理论演进及实践管理者提供了重要的理论基础。
【关键词】繁文缛节;概念辨析;操作化;三维控制模型
一、引言
繁文缛节通常表现为高度形式化和约束、过多或无意义的文书工作以及导致效率低下的规则、程序和法规等(Hong,2020),作为“病态型”规则广泛存在于不同场域中。例如,精准扶贫中,基层干部把大量时间耗费在填表报数上;科研管理体制中,一些繁琐、机械的程序性工作束缚了科研工作者学术活动的独立性和自由度,抑制了科技创新活力;在抗击新冠肺炎疫情中,某些重复繁重的填表任务,消耗了基层干部大量的时间精力,降低了抗疫工作效率;等等。繁文缛节是有效规则功能的扭曲或异化,损害了相关者的利益,阻碍了组织合法目标的实现,产生了一系列负面影响(Kaufmannetal.,2019b;VanEijketal.,2019;Blometal.,2020)。
因此,减少和剪除实际工作中的各种繁文缛节成为提升组织运转效率、实现预期目标的基础。正确理解和识别繁文缛节是剪除繁文缛节的重要前提。然而,现有研究存在一些明显不足。首先,繁文缛节自20世纪80年代进入公共管理领域以来,引起国内外学者的广泛关注(Wandschneider,1979;Bozemanetal.,1992;DeHart-Davis,2014),但目前不同学者对繁文缛节的概念仍未达成一致(Bozeman,2000;林民望,2015;Cookeetal.,2019)。学者们仍在持续讨论繁文缛节是什么、如何对其概念进行科学有效的操作化(Bozeman,1993,2000,2012;Feeney,2012;KaufmannandFeeney,2012;Schlager,2013)。因此,KaufmannandVanWitteloostuijn(2018)等学者呼吁将繁文缛节从相关概念中分离出来以推动繁文缛节理论进一步发展。其次,繁文缛节的概念理解和操作化存在偏差。
一方面,多数研究宽泛使用繁文缛节的概念,并未对其进行深入分析,亦未区分和辨析其相关概念(KroghMadsenetal.,2020)。有的研究甚至将繁文缛节概念与行政负担、行政延迟等相近概念混淆(孙德超和周媛媛,2020)。另一方面,相关研究对繁文缛节的概念操作化多采用仅包括单条目的问卷进行测量,这不仅导致繁文缛节测量有效性受到质疑(Feeney,2012;BozemanandAnderson,2016;Blom,2020),而且致使实践操作中难以准确衡量繁文缛节,给管理者造成困扰(KaufmannandHaans,2021)。
最后,在现实的公民与政府互动中,政策制定者、公共管理者、基层官僚和公民之间存在多重信息不对称(HerdandMoynihan,2018),多数非政策制定者对政策背后的深层次目的及其相应规则、程序不了解(James,2011),个体如果感知到规则或程序增加了其工作负担,就会将该规则或程序视为繁文缛节。这种认知偏差可能会导致繁文缛节概念扩大化,将某些虽产生规则负担但对于实现组织预期目标必不可少的规则纳入繁文缛节中而予以剪除(VanLoonetal.,2016),不利于组织有效运转。鉴于此,本文试图对繁文缛节概念进行重新思考和研究。
本文首先从繁文缛节中英文词源解析入手,在阐释不同视角繁文缛节观点的基础上,对其概念进行界定;其次,对繁文缛节与行政负担、行政延迟、正式化等相近概念的区别和联系进行辨析,以进一步明晰繁文缛节的内涵和外延;再次,阐述繁文缛节的概念操作化及其测量措施,立足繁文缛节外部控制模型,将其扩展并提出繁文缛节三维控制模型;最后,通过对繁文缛节相关研究梳理与思考,提出繁文缛节未来研究方向,并对繁文缛节研究在中国情境下的应用进行讨论。
二、繁文缛节的概念界定
在科学研究中,为了明确特定概念,研究者通常需要先罗列人们使用这一概念的场景,然后考察不同场景中该概念所指代的事物以及与其他概念的关系,从而明确其含义(张小天,1994)。因此,本文在繁文缛节词源解析、不同视角和类型的基础上,对繁文缛节概念进行界定。
(一)词源解析考察分析词语的词源对准确把握概念本意尤为重要。从繁文缛节中文词源切入,该词最早出自《全唐文》,指古时天子祭祀祖先和天地的繁琐礼节仪式。在汉语中需将繁文缛节拆开来解析,《辞海》中“繁”有多、复杂之意,“文”有礼节仪式、法令典章之意,“缛”有繁多、繁琐之意,“节”有礼仪礼节、约束限制之意。将四者结合在一起,《辞海》和《现代汉语词典》的解释为“繁琐的仪式或礼节,也比喻其他繁琐多余的事项”。繁文缛节的英文表达为“RedTape”,该词起源于16世纪,当时英格兰亨利八世政府(1491—1547年)用红丝带捆绑装订法律文件和其他官方文件(BozemanandFeeney,2011),后来文件接收者使用“繁文缛节”一词指称复杂而繁琐的政府法规。
《剑桥辞典》将“RedTape”解释为“Officialrulesandprocessesthatseemunnecessaryandcausedelays”,《柯林斯辞典》对其释义为“Yourefertoofficialrulesandproceduresasredtapewhentheyseemunnecessaryandcausedelay”。通过对繁文缛节的汉语词源和英文词源的探寻可知,“RedTape”是个舶来品,“繁文缛节”是个古老的中文词。虽然“RedTape”被翻译成“繁文缛节”,但它并不等同于中文语境下的“繁文缛节”,二者内涵上并不完全等同。“RedTape”强调政府规则、程序的繁琐复杂以及由此带来的消极体验;相比之下,中文语境下的“繁文缛节”的概念内涵和外延范围更广,包括一切繁琐多余的事项。综上而言,繁文缛节的内涵应该包含复杂、没有必要、会造成延误、政府规则和程序等核心要义。
(二)繁文缛节的视角自繁文缛节进入公共管理领域以来,逐渐成为一个核心议题。随着繁文缛节研究的不断深入,学者们通过不同视角对繁文缛节进行分析讨论。根据已有研究,目前关于繁文缛节的讨论主要存在“有益说—有害说”“功能功效说—心理过程模型”和“客观说—主观说”三种不同理解。
(三)繁文缛节的类型
繁文缛节表现出多种形态,有必要从类型学角度对繁文缛节进行研究,进一步增加对繁文缛节概念的理解和认识。
1.组织和利益相关者繁文缛节Bozeman将繁文缛节分为组织繁文缛节和利益相关者繁文缛节(Bozeman,1993)。组织繁文缛节指仍然有效但给组织造成合规负担,且对实现规则功能目标没有任何贡献的规则、规章和程序;利益相关者繁文缛节指仍然有效且需要遵从,但对于既定利益相关者群体没有目标价值的组织规则、规章和程序。两者的区别在于评估规则有效性的依据不同,组织繁文缛节是针对某个组织的繁文缛节,而不管组织利益相关者是否对此达成共识;利益相关者繁文缛节根据规则是否服务于利益相关者的价值和目标来判断(Bozeman,2000)。
2.规则自生型和规则演变型繁文缛节从繁文缛节的起源角度来看,繁文缛节违反了规则具体维度中的行为要求、实施机制和执行规定,是对规则功能的异化或扭曲(Bozeman,2000)。依据规则功能属性,将繁文缛节分为规则自生型繁文缛节和规则演变型繁文缛节两种类型。如果规则材质先天就存在缺陷,如不准确的规则预测、规则功能非法、规则过度控制等,那么该规则“天生就坏”或一开始就是无效的,属于规则自生型繁文缛节。如果规则材质良好,但因规则漂移、规则衰竭、规则冲突等导致其“后天变坏”而演变成繁文缛节,致使其实施受到阻碍,则属于规则演变型繁文缛节(马亮,2010)。在政府实际运作过程中,规则自生型和规则演变型繁文缛节单独或交叉嵌入政府组织内部。
三、繁文缛节的相关概念辨析与比较
无论是在学术研究还是在管理实践中,人们往往容易将繁文缛节与行政负担、行政延迟、正式化等相关概念相混淆。为明确区分繁文缛节与行政负担、行政延迟、正式化等概念,有必要对繁文缛节与其相关概进行辨析,以进一步厘清繁文缛节的概念内涵与外延。(一)繁文缛节与行政负担行政负担指行政负担水平在公民个人以及公民与国家之间的分配,往往是一种刻意的政治选择功能而非单纯的历史偶然或忽视的产物(Burdenetal.,2012)。
行政负担意味着公民在与政府互动中所要承受的成本(Heinrich,2016)。Moynihanetal.(2014)将行政负担成本归为三类:学习成本,指参与收集公共服务信息以及评估该类信息是否与个人相关的负担;合规成本,指为获得利益或服务而遵守行政规则和要求的负担;心理成本,指与互动过程中所体验到的烦扰、拒绝或污名相关联的负担。在现实的政民互动中,通过客观指标或公民感知其所承受的成本负担来评估行政负担水平。一些学者将行政负担通俗地理解为繁文缛节,如SteijnandVanderVoet(2019)、VentoandKuokkanen(2020),但两者是不同的概念。
第一,两者的研究对象不同。繁文缛节的研究对象传统上侧重于政府及其雇员所受到的监管(Bozeman,2000;Heinrich,2016);而行政负担研究主要聚焦于公共官僚机构的社会影响,侧重于对公民获得社会、政治权利负担成本的经济分析(PeetersandWidlak,2018)。第二,两者是否服务于合法目的存在明显差异。繁文缛节作为“坏的”规则,是规则功能的异化或扭曲,不利于合法目的的实现;而行政负担通常会服务于合法目的,并非天生就是坏事(Burdenetal.,2012)。第三,两者在合规性负担方面作用不同。繁文缛节侧重于规则所产生的负担,但这只是广泛负担体验的组成部分,属于合规性成本;而行政负担主要关注限制公民获得公共服务或公共福利的不合理负担。第四,两者产生的原因不同。
繁文缛节源于官僚主义实现政治控制权以及避免指责的目的(Bozeman,1993);而行政负担源于通过故意施加负担等方式达到政策制定的目的,或者是政治谈判、复杂系统或组织变革的副产品(Peeters,2020)。四、繁文缛节概念操作化及其测量学术概念往往是抽象的,如果要对其进行科学研究,就需要将该抽象语词转化为可测量的变量和指标。通过量化分析,研究者才能够辨明繁文缛节,从而较为准确地认识繁文缛节现象。这一过程就是繁文缛节的概念操作化,其目的在于说明如何测量繁文缛节概念(吴肃然,2013),并最终用一组具体指标来说明其概念属性。繁文缛节概念操作化及测量既是理解该概念的重要途径,又是实证研究中的重要环节,操作化的有效度直接影响繁文缛节测量的质量和社会调查的价值(张小天,1994)。
行政论文投稿刊物：《广东行政学院学报》是广东行政学院主办、向国内外公开发行的以探讨改革开放和中国特色社会主义 公共行政的理论与实践为主的综合性学术理论刊物。主要栏目：公共行政、政治学研究、法制研究、经济与经济管理、社会学研究、教学研究、公务员队伍建设、社会纵横、文化论丛等。
五、总结及展望
在公共管理研究因过度专业化与实践相脱节而面临合法性危机的背景下,繁文缛节研究领域也存在多关注学术研究意义而相对忽视实践诉求的问题。不同场域对繁文缛节概念理解的差异化、认知偏差导致繁文缛节概念范围的扩大化、单维度指标导致繁文缛节概念测量的难以操作化,这些都是繁文缛节概念与现实脱节的表现,因此极有必要重新审视繁文缛节概念。本文在繁文缛节词源探析和不同视角下繁文缛节观点分析的基础上,立足学术研究和现实场域重新界定了繁文缛节概念。
该概念从“成本—效益”视角出发,将学术研究与现实环境紧密结合,将组织层面的繁文缛节与个体感知的繁文缛节相结合,提高了繁文缛节概念的有效性。在此基础上对繁文缛节与行政负担、行政延迟、正式化等相关概念进行了比较,进一步厘清了繁文缛节的内涵和外延。通过对繁文缛节概念操作化方法比较得知,在研究中综合运用多元方法既可相互补充,又能提高繁文缛节测量的有效性。本文扩展了繁文缛节外部控制模型,建构了繁文缛节三维控制模型,为管理者正确理解、减少和剪除繁文缛节提供了启示。从研究层面看,繁文缛节是公共管理领域核心议题之一,其概念界定、测量及理论模型是繁文缛节研究的基础性问题。通过对繁文缛节相关研究的梳理与思考,未来研究有四个方面值得进一步探索。
(1)繁文缛节理论与概念化的深入研究。从规则功能异化视角来看,规则演变型繁文缛节包含有效规则发展成为繁文缛节的情形。Bozeman(2000)也试图从规则动态过程视角解释有效规则如何变成繁文缛节。因此,研究有效规则何时以及如何演化为繁文缛节成为理论研究的一个新视角。此外,借鉴繁文缛节概念操作化和测评指标框架,在综合集成繁文缛节主客观信息基础上实现繁文缛节概念的精准操作化以进一步推动繁文缛节概念化的深入研究。(2)繁文缛节影响因素的研究。明晰繁文缛节影响因素是剪除繁文缛节的重要前提,然而目前相关研究相对较少,虽有较多理论推演,但并未得到实证检验。后续研究可结合繁文缛节三维控制模型,从外部环境、目标组织和服务对象层面探索其构成要素是否、如何和何时对繁文缛节产生影响,以及这些要素的互动是否会加剧或减轻繁文缛节的程度,以此推动繁文缛节影响因素的研究,打开繁文缛节影响因素的“黑箱”。
(3)繁文缛节结果变量及其具体作用机制的研究。繁文缛节影响的研究主要集中于公共组织和其内部成员层面,缺乏对公民影响的探讨。未来研究可从公民行为和态度两个维度着手,对繁文缛节结果变量及其具体作用机制进行研究,如公民合供行为、公民参与、公民政府信任等,以进一步加强繁文缛节研究与实践的对话。(4)繁文缛节的剪除研究。现有研究表明,繁文缛节通常会对目标组织及服务对象产生消极影响,因此如何剪除繁文缛节成为新的研究趋势。未来研究可从繁文缛节三维控制模型入手,探索并优化剪除繁文缛节的路径与策略。
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作者：郭金元陈志霞元帅
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《重新审视繁文缛节概念和测量及其三维控制模型》