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发布时间：2022-03-18 10:59所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要:乡村治理现代化本质上就是实现善治。现代化建设已经现实地统摄并引领乡村治理创新,从而也确立起乡村治理的善治之路及其实践进路。构建自治、法治和德治三治结合的治理体系,强化国家及现代化对乡村社会的引领,推进乡村治理现代化等,逐渐成为乡村
摘要:乡村治理现代化本质上就是实现善治。现代化建设已经现实地统摄并引领乡村治理创新,从而也确立起乡村治理的善治之路及其实践进路。构建自治、法治和德治“三治结合”的治理体系,强化国家及现代化对乡村社会的引领,推进乡村治理现代化等,逐渐成为乡村善治在新时代的实践逻辑,并具体展开为治理有效下的治理体系创新、群众利益维护、乡村经济发展和腐败惩治等。伴随着乡村振兴战略实施及国家治理现代化的推进,乡村善治必将在乡村现代化建设这一大前提下不断创新国家—乡村—农民之间关系、增强治理主体能力、提升善治境界等得到进一步发展,也由此呈现出乡村善治现代化发展趋势。
关键词:新时代;乡村善治;实践逻辑
当现代化已经成为中国社会发展既定目标时,它也由此统摄起了整个社会力量并建构起相应的社会秩序。乡村治理现代化作为现代化的重要内容,正是以如此方式,在中国乡村摆脱贫穷落后全面进入小康时,成为乡村振兴发展新愿景的统摄和引领力量。
乡村治理现代化本质就是善治;走善治之路,就是以现代化推进乡村治理创新。党的十九大基于此基础提出了构建自治、法治和德治“三治结合”的治理体系,推动乡村治理体系和治理能力现代化的目标任务,也由此成为乡村走向善治的内涵及其逻辑遵循。面对新时代乡村治理所遇到的历史际遇,及治理现代化中遭遇到的新困境,乡村善治实践与创新就有了更多超越实践意义的理论自觉,需要从理论上厘清突破从而推动实践创新。
一、乡村善治:新时代乡村治理创新的内在要求
善治即善之治,或者说治于善。显然善是基于主体而言,那么乡村善治当然是对于乡村大多数人对乡村社会秩序的认同与肯定。推进乡村善治,就是从乡村大多数人利益出发而进行的社会治理创新,以期建立广泛共识的社会秩序。中国特色社会主义及其现代化建设是为着人民当家作主、全体人民共同富裕而进行的,因此“充分体现了中国特色社会主义乡村善治本质,说明了中国特色社会主义乡村治理本质上就是实现乡村善治”。[1]
尽管乡村社会治理根源于社会制度的本质要求,但是社会制度要求的实现却是具体的。正如习近平同志所指出的:“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[2]因而新时代乡村善治是对乡村善治优秀传统承继基础上形成的,它必然体现着乡村社会发展的时代性及制度特性,尤其是中国现代化建设特征,从而呈现出其内在的逻辑性。
乡村善治是推进乡村治理现代化的根本要求。乡村现代化建设是乡村发展的历史必然,是整个社会协调、持续发展的需要。乡村现代化建设首要的是乡村治理创新,它通过对乡村各种治理资源的有效整合,逐渐形成产业兴盛、分工协作、繁荣和谐的利益共同体,从而实现乡村生产方式、生活方式的现代转向,提高乡村社会整体治理水平,因此乡村现代化建设就其根本就是实现善治。善治既体现在生产力水平的提升,更体现在乡村社会的治理水平和治理质量的提升,即乡村社会“公共性”的现代建构及其实现上。新时代乡村善治是基于人们对美好生活向往而提出的治理创新。
传统善治是建立在传统农耕文明基础上,“互识的社会,角色的混淆,低水平的劳动分工和调试的自身消费,这便是传统文明与乡村生活的特征”,[3]是人生存之间互助、秩序和友善的智慧结晶。而今天乡村社会是市场化、产业化及由此形成的现代社会分工体系共同作用下的社会,是整个国民经济链中的一部分,是整个国家治理体系中一个局部及其组成部分。所以中国特色的社会制度、文化传统及现代化发展需要等因素,深刻地建构并内在于新时代乡村治理及善治内涵的要求上。
二、新时代乡村善治逻辑与现实基础
当新时代以一种新的理念和价值追求统摄乡村社会现代化建设并力图建构其相应的新秩序时,新时代已经内在地提出了乡村善治的逻辑前提问题,即新时代乡村善治的实践基础及其发展逻辑问题。新时代乡村善治正是在此基础上的发展,并呈现出其自身特色,主要表现在以下方面:
1.以工业化、城镇化为标志的现代化建设,是新时代乡村善治的时代前提。工业化、城市化给乡村的影响是根本性、革命性的。一是动摇了村民与土地之间的依附关系,从故土难离到离土离乡,从“农耕为本”到“抛土荒地”,农民正以“脚”投票的方式离开乡村,离开土地。离村别乡成为乡村社会不可逆的趋势。二是动摇了村民与乡村的关系,离乡别村,乡土变故土,乡村变故乡,是目前乡村的现状;目前乡村不少人仍是把在城里拥有房子当成是人生的目标。由于乡村人口大量往城市的单向流动,乡村的破败成为必然的现象,以至于许多人发出乡村回不去的感叹和无奈。
随着国家工业化的不断推进,按可比价计算,1978-2017年间,工业增加值年均增长10.8%①,成为世界制造业大国。这一背后就是大量农村人口进入城市和二、三产业,截至2019年末城镇化率已经突破60%②。这些数据意味着中国社会由乡村人口为主转变为以城镇人口为主的人口结构。这固然是社会发展的必然,但由于中国乡村社会与城镇化、工业化发展的非同步性,特别是乡村厚重的“乡土性”传统,乡村仍是人们心之所系并难以割舍的地方,于是有了“空心村”“留守老人、妇女和孩童”“日暮乡村”等问题,导致乡村一些公共管理活动,如民主选举、村民会议等无法展开,也由此成为乡村善治的契机和背景。
2.国家乡村振兴战略的实施,为乡村善治提供了新的契机,也构成了善治的大背景。工业化、城市化发展所引发的城乡对立、城乡二分,是任何国家现代化进程中都需要面对和化解的问题。2000年前后国家就出台了一系列政策,意图进一步激活乡村活力,推动农村改革,以此来消除城乡之间的差距。
此后国家进一步实行“取消农业税”政策,推动新农村建设运动,国家加大对乡村建设的力度。党的十八大后,全面建成小康社会的主阵地是欠发达的乡村地区,美丽乡村建设、精准扶贫等一系列促进乡村经济社会的政策措施相继出台和有效实施,进一步完善乡村治理结构,提升了乡村治理水平。在此基础上,党的十九大提出乡村振兴战略,指出要构建“自治、法治和德治‘三治结合’”的治理体系,并以此出台了乡村治理的具体政策,对治理体制和治理能力提升提出了新要求、新任务。
这就是说,乡村振兴战略实施中,乡村治理和善治已经成为重要内容。从社会主义新农村建设的“管理民主”要求,到乡村振兴战略总要求的“治理有效”;从强调政府行政管理行为的民主性、透明性及公正性等,转向了强调乡村管理应该是政府、社会组织、村民等多元主体参与下的共治共建共享活动,强调共治的效率及其合理性,这应该是回应了当下中国乡村管理现状与村民参与愿望,回应了乡土农村治理现代化发展需要,为新时代善治提供了契机与动力。
3.中国传统善治理念及善治历史,为乡村善治
奠定了文化基础。传统的坚守及其现代发展,是新时代乡村善治创新实践的二大主题。任何治理都是基于历史伟承、文化传统及其现实生活的一种选择。
乡土生活是一种人伦的、人情的生活,追求一种和谐、友善的生活与秩序。善无疑是乡土性内涵的集中体现,代表着“好”的生活与愿望,成为乡村文化传统。因此任何一种乡村治理,因其“善”之传统都将“善”作为评价的基本标准,善治也由此成为乡村治理外在范式,及乡村生活与乡村治理的精神核心。它讲究人际的和谐、友善,或如孟子所说的“出入相友,守望相助,疾病相扶持”,注重公共的(以家族、村庄或宗族方式)利益,做人做事讲究同理心,倡导公心、仁心等。
在公共事务上,尽管存在“家长制”“族长专制”,但更多时候,“族长们”是公议共议的组织者、协调者,当然也是最终决定者。乡村社会遵循着一种“共议协商”、自我管理的方式,极力维护村庄基于“善”的公共秩序,凡事有公理,让众人来评述。尽管大家七嘴八舌,却是人人参与、评述、议论,最终形成共识,从而达到问题的解决。这似乎就是乡村遇事的基本场景,这种广泛参与、协商共议的民主式治理,也成为乡村治理传统及其治理评判的基本标准。
这与现代民主、协商治理所秉持的理念和价值具有相同之处。党的十九大报告提出:“有事好商量,众人的事众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”这就是说,乡村传统治理所追求的公理、公意和共意、共议协商、参与议论,契合现代民主价值理念,并通过现代性转换及其内涵发展,已经成为乡村秩序稳定的重要方式。因此善治成为乡村人的生存方式及行为心态,已经深刻塑造着乡村人的精神世界。
尽管善治在不同时期,内涵及表达方式在不断变化,但乡村秩序及维护的那种乡土特征,即期望通过善治尤其是善政来实现乡村秩序的稳定,已经深深烙在乡村人生活的基本判断之中。4.党领导乡村社会改革及积累起来的经验,成为新时代乡村善治的实践基础。党在领导新民主主义革命中,很长时期都是以农村作为革命的根据地,通过轰轰烈烈的土地革命来发动农民、组织农民进行革命。党在“农民式”的革命斗争运动中认识农民、理解农民,并始终以农民利益、农民诉求来制订党的农村农民政策,以无产阶级纪律来改造、影响农民。中央苏区时期的《土地法大纲》及毛泽东关心群众生活的文章,充分反映了党对农村农民问题的认识和把握。
新中国成立后,党基于农村实际制订了正确的乡村改造政策,通过互助组、初级社及高级社这一符合农民心理愿望及农村生产需要的循序渐进的过渡方式,引导农民走组织化道路,把分散的、原子式的农民组织起来了,使得农业的社会主义改造顺利推进,极大地解放了农村生产力。改革开放也是从农村开始的。党从农民的首创中洞察到农村变革的历史机遇,及时地调整党的农村农业政策,从土地的家庭承包,到乡镇企业崛起,再到村民自治,开启了农村改革大幕,最终成就了改革开放时代的到来。总之,党始终站在时代前列去认识乡村并领导着乡村变革,推动乡村社会发展,由此所形成的经验,成为新时代乡村善治的实践基础。
三、新时代乡村善治逻辑的实践创新
当现代化以它异于乡土的价值追求及发展方式与路径冲击着乡村社会秩序,乡村善治传统必须有着更多的现代内涵。经济利益、财富地位、村庄排名、精细管控、行政下乡、指标项目管理,等等,这些现代管理理念和方式的渗入,使得乡村传统治理被动地发生着转向;乡村治理行政化趋势使乡村秩序不断置于国家治理之中,并朝着乡村城镇化、社区化方向推进,村庄逐渐融入国家现代化秩序之中。
然而乡村“自治”下治理传统的坚守、治理主体的成长,以及村庄议事机制、组织制度建立与运行,恰恰是通过“乡土的”如情感、宗族等来实现的。尽管村民公共意识不断增强、村民主体性意识得到提升,乡村治理的多主体协商及权威重塑都有所突破,但乡村治理传统在现代社会中仍然以它自在的方式发挥着作用。
就是说“乡土”与“现代”的碰撞、冲击与交融,正在不断形塑乡村社会秩序,重新诠释着乡村治理的内涵及其实质,由此也形塑并重构着新时代乡村善治及其演进逻辑。因此新时代推进乡村善治实践及其创新,正是这一逻辑的外化,或者说这一逻辑的现实化、机制化。在其现实实践上,就是现实的、直接的治理举措及治理实践及其创新,主要包括:
1.以“治理有效”为抓手,完善共商共治共享的乡村治理体系建设。
“治理有效”是实施乡村振兴战略总要求中更为具体的要求,这在实质上指出了治理有效性对乡村治理创新实践的根本性。就是说,乡村治理不仅是民主问题,也是效率问题。效率之治是最大的善之治。乡村治理由于政府、社会组织和村民个体等多元主体平等参与、共议共商,容易出现议而不决、议而难决等现象,因而治理效率就成为善治的前提。善治下的乡村“治理有效”,不仅是传统管理意义的发挥“政府”或“干部”作用,而且是从乡村微观主体的农民参与和自主治理出发,如何激活乡村不同治理主体积极性,形成符合效率原则的乡村治理结构及其成效。
因此目前治理创新中的行政到村、自治下沉,正式制度与非正式制度兼容并蓄,共同作用于乡村事务的治理来提高治理实效,都是这方面的有益探索。现阶段乡村善治的具体实践中,基于乡村事务的“细”“小”而推进的“微治理”,也是有效推进效率意义的善治的实现形式。
所谓“微治理”就是针对乡村居住分散、经济活动形式多样、治理主体多元等一系列特点而提出的,实质上是把治理单元细化,从而使单元内的矛盾、纠纷得到快速有效处理的一种方式。“微治理”是新时代乡村治理方式的创新,是基于乡村“空心”“留守老人小孩多”“乡村产业转型困境”等矛盾叠加状况所做出的治理下沉的治理适应,它有效化解了乡村社会急剧变化中的矛盾,推动了基层治理方式的创新,体现着治理之“效”,实现了治之“善”。
2.始终把乡村百姓切身利益维护好,发展好,是善治之本。
推进乡村善治,从根本上说就是维护好村民利益,让村民享受到治理带来的实在好处。而乡村善治之“利”,首先是群众参与之“利”。乡村治理,就是乡村公共事务的管理。“民心是最大的政治”,因此要“保证人民广泛参加国家治理和社会治理”。众人参与是乡村民主建设的重要内容。正如党的十九大提出的“众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和最大公约数”那样,乡村善治的关键就是找到众人的最大公约数。
因此让群众表达利益、参与利益讨论是前提。没有这一前提,最大公约数就不可能形成。其次,善治之“利”,是群众的现实之“利”,即看得见、摸得着的利益。在推进乡村治理创新中,应始终围绕村民利益,从村民身边的小事、难事、杂事入手。最后,实现善治之“利”,需要务实创新。基层工作成效的关键是“实”,通过治理之“实”让村民获益。
因此乡村基层政府在工作方式、作风等领域首要的是“沉”得下,“活”得起来。所谓“沉”就是要深入基层,了解每一个群众生产生活的困难与疾苦;“活”就是要能解决问题,有影响力。现阶段乡村治理出现一些新情况,如青壮年离土离乡,城市化对乡村人口的吸纳,市场化下农产品带来的比较效益下降等,这些问题直接导致乡村自治中的一些问题,如村民大会甚至代表大会难以举行,村治主体能力弱化,公共议题泛化、决议难以达成,公共治理实效性不足,过度关注物质利益等。
针对问题,仍然是着眼于村民的实际“利益”,务实地解决乡村发展的实际困难入手。为此有些地方对治理平台和议事方式进行了创新探索,如“民主肯谈会”“参与式预算”“乡贤理事会”等,很好地解决了乡村动员、村务协商等问题,提高了村民参与、民主协商的程度,增强了村民自治的水平。近几年来乡村社会矛盾冲突下降,各种上访率降低,尤其是群体性事件大幅度下降,就是乡村治理“有效”的例证。
3.切实推进乡村经济发展,夯实善治基础。
发展经济是实现善治的基础性工作。乡村善治,是通过老百姓生活水平实实在在得到提高来体现的。随着国家对农村投入的加大,各种惠农、支农措施的落实,大量的扶贫资金、基础设施资金、专项资金等进入了乡村发展中;加上各种产业扶助、人才支持及农村社会保障政策出台,乡村经济发展条件、水平逐渐得到提升,有了一些产业雏形。然而推进乡村善治,必须从根本上走现代产业化道路,通过分工合作及现代科技应用,实现农业的商品化生产。因此善治的基础必须实现“产业兴旺”。始终抓住乡村产业的兴旺发展是乡村经济发展及善治的根本。首先需要摆脱小农经济的思维,应该从城乡融合的思维,跳出单纯的农业发展思维,树立起农工贸与旅游一体发展理念。
比如近几年各地结合乡村特色优势,走特色农业、乡村旅游、农业观光等一系列现代乡村发展道路,极大地拓宽了乡村发展视野;同时充分利用乡村优质生态资源、传统文化资源及优质农产品资源等,建构起新型的城乡互补、分工合作、全面融合、工农互促的城乡关系及产业发展关系。其次,从适度规模化、机械化和科学化视角推进乡村农业产业化进程,通过经营范围的扩大,产业链的延伸,加快农业经营主体(如种养大户、家族农场、各种经济合作组织等)的现代经营能力提升,及农业社会化服务体系的完善,从根本上改善农村经济发展条件。
最后,要充分利用乡村资源发展特色产业,打造好农产品品牌。特色既可以是自然的,如水土特色、品质特色,也可以是人文的,如历史特色、文化特色等。商品化生产讲究特色,注重特色。特色就是品牌、影响,就是销量。总之,善治下的产业发展,就是破除小农思维,从大农业、城乡一体等入手,使乡村的经济资源融入大产业之中,这样才能真正实现乡村经济的兴旺。
4.整治乡村治理的微腐败,提升治理的公信力、影响力来实现善治。公正廉洁是善治的重要内容,任何治理腐败都与乡村善治背道而驰。乡村治理作为基层治理,直接与农民群众打交道,治理腐败现象带来的负面影响很直接,严重损害党和政府形象。近几年来出现的“小官大贪”“微腐败”等现象,损害了农民群众的切身利益,降低了老百姓的获得感,削减了群众对党和政府的信任。《中国共产党十八届中央纪律检查委员会向十九次代表大会的工作报告》中显示,5年来,全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。这充分说明,乡村治理中存在着“苍蝇”乱飞、以权谋私现象。
四、新时代乡村善治逻辑实践的发展趋势
乡村现代化所引发的治理现代化建设正在深刻影响和改变乡村社会。乡村治理现代化本质是实现乡村善治,因而现代化视野下的乡村振兴内在地包涵着善治的必要性。
因此,走乡村善治之路,既是乡村社会发展的必然选择,也是执政党顺应乡村社会发展要求及更好满足人们美好生活需要的执政为民之举。随着新时代不断推进乡村善治建设,乡村治理体系及治理能力的现代化水平必然得到进一步提升,乡村几千年文明凝结的深厚历史积淀在现代乡村社会将得到进一步创新与融合。综观其时代特征、主体实践及发展的内存逻辑等,乡村善治表现出相应的发展趋势。
但是几千年农业本位所形成的农业文化及在此基础上形成的内生式治理机制,尤其是它所体现出来的“德治”式的手段和方式,深刻影响和塑造着乡村人的精神气质与面貌。以儒家文化为基础建立起来的伦理价值及礼俗制度,并具体化为宗法制度、等级制度、礼俗制度等,最终凝聚为乡村风俗、习惯、规矩、传统等,以此成为乡村社会的激励与约束机制。
这些兼具“软约束”和“硬惩罚”双重性的乡规民约,体现着“礼治求和,礼法兼治”的根本宗旨,确保了“皇权不下县”下的乡村社会关系、社会矛盾及社会冲突的调适和秩序的维系。就是说,通过以人伦之礼引导人的向善,以“法”来惩治不守礼俗的行为,最终达到乡村社会的秩序与人际和谐。因此,“礼”体现在乡村生活的所有方面,家庭邻里,村社街坊乃至一草一木等都有“礼”的规范,具体表现为乡土生活应有的忠君孝老爱幼、邻里和睦友善、扶贫济困慈善互助,及万物有灵、人与自然共生等。这些已内化于每一个生活于乡村人的生活方式及其精神内涵。这一“德治”传统,体现了乡村人的生存智慧,它已成为现代乡村治理乃至社会治理的精神财富。
当现代化成为潮流并裹挟乡村发展之时,尽管市场化打破了乡村时空区隔的限制,乡村人口流向城市导致乡村“空心”,弃农经商务工导致土地荒芜等现象,但是乡村社会天然的地缘及历史沉淀所形成的乡土文化,仍然塑造着乡村人的精神世界、生活追求及行为方式,从而把乡村人联结在一起,并由此形成了乡村公共生活空间,他们共享着集体性的历史记忆,如祖先崇拜、祭祀仪式、宗教活动等,固守着乡村伦理道德传统。
然而,受到市场化洗礼的乡村,尽管汇聚了社会多元力量,既有着传统意义上的家族、村落、宗族等共同体,还有着现代意义上社区、职业共同体、市场共同体等。但乡土的情感联结、文化认同、地缘情结等,使得这些主体在乡村治理参与上更为重视其“德性”内涵,强调“德”在“治”上作用。因此,德治及其精神在乡土社会中发挥着不可替代的作用。
乡村道德及传统一直是乡村民众心理、村庄秩序的稳定器,是乡土社会转型及其振兴的生长点。“德治”以其“情感、利益、文化”等诸多因素的作用,把乡村个体化、原子化的村民及家族联结起来,并且以其“公共的”“人伦的”道德原则,规范引领着乡村中人的行为。 正因为德治在乡村现代化转型的必要性及不可替代性,未来的乡村治理必定会更加重视德治作用。从传统文化如慈孝文化、仁义文化、尊老文化的弘扬,到社会主义核心价值观的践行;从家风村风建设、乡规民约订立、新乡贤作用等举措的创新,到乡土文化的重塑与弘扬;“德治”精神正不断融入现代乡村治理之中。
同时,政府重视执政以德,行政下乡中更加重视村民政治参与及民意,规范行政行为,强化政府的服务水平,重塑政府公信力建设,使“德政”之“德”更加彰显。“德治”将在未来的乡村治理中发挥更加重要的作用。乡村善治中精神世界的建设,除了现代文明如法治精神、民主建设、权利与义务等以外,就是要十分重视乡土文化的创新和弘扬,把乡村文化传统对接于乡村现代化建设。
乡土文化传统是“生长于乡村的文化”,它是“乡土的”,无论它的内容、味道、形式,人们都是熟透的、理解的。乡土文化是乡村乃至中国人的文化之根,它的自然、淳朴而又独到的文化品格,守土、治家、平天下的家国情怀,宽厚、仁慈、爱人的交往理念,天人合一、万物共生的世界观,等等,深刻地影响着人们的价值观念和信仰形成,规范着人们的行为,而这些正是乡村社会秩序的保障,是现代化乡村建设的要义所在。因此乡村善治必定更加重视这一传统,乡村现代化必定会从历史中寻找传统资源。
因为这些传统已经深深融入了乡村人的精神世界。弘扬和创新这一传统,就等于在传统与现代之间架起了桥梁,使传统成功对接于现代社会并发挥作用。总之,乡村善治是乡村社会现代化发展的必然要求。善治之善,归根到底是人人参与,共议共商,最终实现百姓富裕、乡村兴旺。正如党的十九大提出:“众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和最大公约数”那样,当有了村民的广泛参与,找到众人的最大公约数即共同的利益,并努力实现之。这就是善之治,也成为推进善治的根本。
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作者：熊小青
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《新时代乡村善治现实逻辑及实践创新》