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发布时间：2022-03-30 10:53所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
[摘要]残疾人就业对于残疾人个人、家庭乃至整个社会均具有积极的意义,残疾人就业政策是促进残疾人就业的重要保障。基于政策工具视角构建二维分析框架，采用内容分析法对 19882020 年间残疾人就业政策文件进行量化分析。研究发现，残疾人就业政策存在法律效力
[摘要]残疾人就业对于残疾人个人、家庭乃至整个社会均具有积极的意义,残疾人就业政策是促进残疾人就业的重要保障。基于政策工具视角构建二维分析框架，采用内容分析法对 1988—2020 年间残疾人就业政策文件进行量化分析。研究发现，残疾人就业政策存在法律效力不高、主体协同不够、工具结构失衡等问题。由此提出加强残疾人就业政策体系建设、加强残疾人就业协同治理机制建设、优化政策工具结构、充分发挥政策组合优势等促进残疾人就业的对策建议。
[关键词]残疾人;就业政策;政策工具;人力资源;社会保障
就业是最大的民生，全面强化就业优先政策，把就业放在做好“六稳”工作、落实“六保”任务的首要位置，促进残疾人高质量就业，是“十四五”时期推动残疾人事业高质量发展的重要内容。残疾人是社会弱势群体，党和国家对残疾人群体特别关心、关注，出台了一系列促进残疾人就业的政策，残疾人就业环境大为改善，残疾人就业难现状得到一定程度的缓解，但残疾人就业形势依然严峻。
杨立雄指出，随着残疾人人口结构的变化，残疾人就业问题转向结构性矛盾，即残疾人“就业难”与企业“招工难”并存[1]。相关研究表明，残疾人就业依然存在政策制定不完善[2]、供需结构性矛盾突出[3] 、政策实施效果不佳、残疾人整体就业质量不高 [4]等诸多问题。
现有研究围绕残疾人就业政策的国际经验、我国残疾人就业政策的转型等内容开展了相关研究。廖娟[5]、杨伟国和陈玉杰[6]、许洁明和刘苏荣[7]分别对英国、美国等国残疾人就业政策进行评述，得出促进我国残疾人就业的政策启示。代懋 [8]通过研究国外残疾人就业政策，指出从需求和供给两个方面实现从保障到融合转型是落实残疾人就业政策面临的挑战及工作重点。董才生和接家东[9]以诉求变迁为视角，冯敏良和高扬[10]从积极福利视角分析了我国残疾人就业政策的转型。
高圆圆和范绍丰[11]对 “互联网+”时代残疾人居家就业政策存在的问题及相应对策进行了研究。政策工具是实现政策目标的手段和方法，政策工具的科学性与合理性直接关系着政策作用的发挥和效果。现有研究较少采用政策工具对残疾人就业政策作结构化的呈现。廖慧卿和罗观翠[12]将残障概念模型与政策工具理论相结合构建了残障人士就业保障政策的“目标—工具”理论模型，但并未应用这一理论模型结合就业政策进行具体分析。
本文在已有研究成果的基础上,以政策工具理论为基础, 构建残疾人就业政策二维分析框架，运用政策文献计量分析法、内容分析法对残疾人就业政策文本进行分析，探究我国残疾人就业政策中政策工具选择及组合情况，并从整体和结构上探讨影响残疾人就业的政策原因，使我们对残疾人就业政策的认识更加细化和具体，从而促进残疾人就业政策的优化和完善。本研究不仅是政策工具理论在残疾人就业政策领域的应用，也是对现有残疾人就业政策研究的补充、丰富和发展。
一、残疾人就业政策分析框架构
建政策工具是政策主体在特定的政策环境下选择的，用以影响政策客体，实现政策目标的手段与途径。而政策客体则为政策所要处理的社会问题以及政策影响或制约的目标群体。综合现有研究成果，本文借鉴 Rothwell 和 Zegveld[13]的思想，将残疾人就业政策工具划分为需求型、供给型和环境型三种类型。同时，政策工具只有与目标受众相匹配才是有效的，应重视政策工具选择过程中的目标群体[14]。作为政策系统的核心要素，政策客体作用的对象，既包括目标群体，也包括政策要解决的社会问题。因此研究选取基本政策工具和政策客体这两个维度来构建我国残疾人就业政策二维分析框架。
(一)X 维度：基本政策工具维度供给型政策工具主要指政府为促进残疾人就业而提供的各种要素,如资金、信息、培训、无障碍设施等，直接推动残疾人就业。根据支持要素的不同，将供给型政策工具划分为资金支持、信息支持、职业培训和基础设施建设。需求型政策工具主要指政府通过为残疾人就业提供持续支持和关注，优先购买残疾人的服务或产品，将服务项目外包或降低残疾人个体经营条件等方式来减少残疾人在就业中遇到的障碍，减少市场的不确定性，从而拉动残疾人就业。
需求型政策工具具体划分为政府采购、政府外包、经营壁垒和海外交流。环境型政策工具则主要指为残疾人就业创造良好的环境，如对就业创业的残疾人或是接受残疾人的企业单位实行税收优惠，针对不同类型残疾人制定适合其发展的就业规划等，以此来保障残疾人的合法权益，间接地影响残疾人就业。研究将环境型政策工具划分为目标规划、税收优惠、金融扶持、法规管制和策略性措施。
(二)Y 维度：政策客体维度政策客体是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。
研究将政策客体纳入二维分析框架中，将残疾人就业存在的社会问题分为就业保障、能力塑造和社会参与三方面，并结合目标群体构成政策客体的子维度。就业保障是通过国家颁发的一系列政策来保障残疾人就业的基本权益，如建设无障碍设施、提供最低工资和养老、医疗保障等。能力塑造是通过不断完善残疾人就业政策，对残疾人个人或是接收残疾人的企业或事业单位等进行培训，使残疾人掌握就业技能，使企事业单位完善服务理念，从而更好地促进残疾人就业。
社会参与是动员社会力量共同推动残疾人就业的发展，不仅包括人力物力的投入，还包括促进残疾人就业相关资源的整合，比如鼓励社会资本投资残疾人就业创业、开展公益性活动等。目标群体是政策作用的对象，不仅包括听力残疾、智力残疾、视力残疾、肢体残疾等不同残疾类型、不同残疾程度的人，也包括用人单位、福利企业等。
二、研究设计
(一)政策文本搜集与选择本文选取的政策文本均来源于网络上公开的资料，主要通过三种渠道搜集：一是以“残疾人”和“就业”或“残疾人就业”等为关键词在中国知网、万方、北大法宝等专业数据库中进行检索搜集;二是在国务院、民政部、人社部、中国残联等部门官网的政策专栏进行搜集;三是通过关注与残疾人有关的微信公众号中的订阅信息进行搜集。为了保证政策样本的准确性和代表性，进一步依据以下标准对政策文本进行了筛选：
(1)本研究主要分析中央层面发布的残疾人就业政策，是中央立法机关和行政机构制定的全国性政策法规，故剔除了地方层面的政策文件。(2)主要选取与残疾人就业有直接关系或明确提及残疾人就业的政策文本，剔除了仅仅泛指的文本。(3)主要选取法律法规、规划、意见、办法、细则、条例、通知等体现政府所持态度的文件，剔除重复的、失效的、已被修改的政策文本，剔除国家领导人及相关负责人的讲话、信函、批示、工作报告等。选取的政策文本发文时间截至2020 年 3 月 31 日，在对政策文本进行整理和筛选的基础上,进一步咨询残疾人就业研究领域相关专家学者的意见,最终梳理了有效政策样本 47 份。
(二)定义分析单元与类目本研究将内容分析单元定义为单份政策文本的有关条款，根据政策内容抽取出政策工具,并按照“政策编号—具体条款”进行编码。依据已构建的二维分析框架，本研究将内容分析类目定义如下：政策工具维度包括供给型、环境型、需求型，具体有基础设施建设、信息支持、资金支持、职业培训、策略性措施、法规管制、税收优惠、金融扶持、目标规划、海外交流、经营壁垒、政府外包、政策采购等。政策客体维度包括目标群体、社会参与、能力塑造、就业保障。
(三)信效度评估本文内容分析法的信度和效度评估,主要从样本选取、类目构建和编码等方面进行判断[15]。
1.样本选取本文政策文本主要来源于知网、万方、北大法宝数据资源系统,并通过多种途径进行补充检索,尽量避免遗漏对本研究有重要影响的政策文本。在充分收集文本的基础上,进一步从发文主体、文本内容关联度、文本类型以及发文时间等方面进行筛选,以确保研究样本具有一定的代表性。
2.类目的构建和编码本研究框架在现有政策研究成果的基础上，结合残疾人就业政策实际进行构建，具有良好的内容效度。残疾人就业政策内容编码员系统学习过公共政策、残疾人政策法规等相关课程，在残疾人就业政策研究领域有一定的理论积累，通过编码培训，能够胜任编码工作。此外，通过编码员试编码，针对编码分歧分析修正、进行二次编码结果比较分析等方式提高编码的准确性、一致性。依据 Holsti 方法计算信度为 0.91，表明研究具有较高信度。
三、基于二维分析框架的残疾人就业政策量化分析
(一)文本总体分析残疾人就业权利受到法律保护。
目前，我国已形成以《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国劳动法》为基础，以《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称《残疾人保障法》)和《残疾人就业条例》为主体，以民政、残联等各部门的相关条例和规范性文件为补充的残疾人就业政策体系。各项就业政策陆续出台，残疾人就业已形成按比例就业、集中就业、自主就业创业、辅助性就业、支持性就业等多种就业形态并存的格局。党中央、国务院高度重视残疾人就业工作，先后颁布实施了一系列政策以更好地保障残疾人的劳动就业权利。
《残疾人保障法》是我国于 1991 年正式实施的第一部旨在全面保障残疾人权益的专门性法律，其中第四章专门对残疾人就业作了明确规定，它的颁布实施标志着我国残疾人事业进入了一个新的发展阶段。《残疾人就业条例》作为保障和促进残疾人就业的专项法规，是对《残疾人保障法》的进一步贯彻、落实，条例对如何保障残疾人就业权益、改善残疾人就业状况作了进一步细化规定，明确了政府、社会、残疾人的责任和义务。
《残疾人就业条例》的颁布实施标志着残疾人就业工作全面步入法制化轨道。此后，政府有关部门相继发布《关于促进残疾人按比例就业的意见》《残疾人就业保障金征收使用管理办法》《关于发展残疾人辅助性就业的意见》《关于促进残疾人就业增值税优惠政策的通知》《关于扶持残疾人自主就业创业的意见》《残疾人职业技能提升计划(2016-2020 年)》等一系列扶持和保护残疾人就业的政策，将残疾人纳入积极就业政策体系的覆盖范围，在坚持市场导向就业机制的基础上，对残疾人就业创业采取优惠政策和扶持保护措施，我国残疾人就业状况得到明显改善。
2019 年，城乡持证残疾人新增就业 39.1 万人。截至 2019 年底，全国城乡持证残疾人就业人数为 855.2 万人，其中按比例就业 74.9 万人，集中就业 29.1万人，个体就业 64.2 万人，公益性岗位就业 14.4 万人，辅助性就业 14.3 万人，灵活就业(含社区、居家就业)228.2 万人，从事农业“种养加”(种植业、养殖业、农产品加工业)430.1 万人。
1.政策文本类型分析与残疾人就业有关的政策文本类型主要以各部委颁发的通知和意见为主，其次为法律文件。其中“通知”共有 34 份，所占比例最大，为 72.34%;“意见”7 份，占比14.89%;“决定”“方案”“公告”各为 1 份，分别占比 2.13%;“法律及条例”3 份，占比 6.38%。通知是适用于批转上下级机关的公文，意见为提出问题和解决办法的公文，以通知、意见、决定等为主的政策文本法律效力不高，缺少执行力度。
法律则由全国人大制定通过，适用面广泛，影响力大，但与残疾人就业相关的配套法律法规文件较少。《中华人民共和国就业促进法》，只是在第二章“政策支持”的第十七条中具体涉及了与残疾人就业相关的规定，《残疾人保障法》也只有少数章节涉及了残疾人就业。只有《残疾人就业条例》作为专门针对残疾人就业的法规，对残疾人就业有较为系统的规定。
2.政策发布主体分析残疾人就业政策涉及体制改革、财政税收、人力资源和社保等诸多方面的内容，单靠残联或者其他某一个部门的力量，很难制定出科学合理的政策。不同政府部门可以通过联合发文的方式，共同解决残疾人就业过程中出现的问题。根据统计数据，残疾人就业政策涉及的发文主体较多，包括中国残联、国家发改委、民政部、财政部、人社部、国家税务总局等十多家机构。
我国残疾人就业政策发布以单一主体发布为主要方式，占总数的 61.70%，联合发布政策比例为 38.30%。中国残联发布政策累计 19 份，占比 40.43%，与其他机构联合发布政策 15 份，占比 31.91%，加起来高达 72.34%。无论单一发布还是牵头发布，亦或是联合发布政策，中国残联发文数量最多，在促进残疾人就业过程中扮演了最为重要的角色。因其资源调动能力有限，中国残联积极与国家发改委、国家税务总局、民政部等政府部门联合发文，弥补自身行政权力的不足。
(二)基本政策工具维度(x 维度)分析
1.供给型、环境型政策工具运用频繁根据政策工具分布结果，供给型和环境型政策工具使用频率较高，分别占到了 47.76%和 43.26%，说明政府更倾向于通过直接扩大供给与营造积极的就业环境促进残疾人就业。在供给型政策工具中，职业培训政策工具占比最高，为 33.33%，但多是针对就业前残疾人进行的职业培训和就业指导，缺少对就业后残疾人的支持政策。资金支持占比为15.39%，相对于其他政策工具而言还有待加强。此外，在残疾人就业过程中信息支持和完备的就业基础设施建设也十分重要。
根据统计结果，信息支持政策工具占比为 27.35%，基础设施建设政策工具占比为 23.93%，后续实践中有待加强无障碍环境建设。在环境型政策工具中，策略性措施占比较高，其次为法规管制，分别为 32.07%和 24.53%。对残疾人就业的税收优惠以及对残疾人就业的金融扶持较为缺乏，税收优惠政策工具占比为13.21%，而金融扶持政策工具只占到了 7.55%。目标规划是对残疾人就业的未来发展进行规划的政策工具，策略性措施是较为短期的就业促进政策工具，是在不同发展阶段采取的具体政策，可以解决某一阶段的就业问题。所以长远的目标规划与短期的策略性措施仍需有机结合，才能保证就业政策平稳的运行。
四、研究结论及政策建议
(一)研究结论
本研究基于政策工具理论，通过构建二维分析框架，运用文献计量分析法和内容分析法，对残疾人就业政策进行系统分析。研究发现，我国残疾人就业政策呈现如下特点：
1.现有政策法律效力不高、配套政策较少，亟待升级完善我国残疾人就业政策缺乏效力更高的法律层面的政策及相关配套法规。目前，我国法律层面涉及残疾人就业的主要有《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国就业促进法》，而保障残疾人就业权益的相关配套法规很少。现有与残疾人就业相关的政策文本类型主要以各部委颁发的通知和意见为主，法律效力不高，政策执行力度不够，内容有待完善，效果有待提升。实践中，残疾人就业仍然存在较大困难，部分用人单位不履行安置残疾人就业的责任，也不缴纳残保金;或者有的单位宁愿缴纳残保金，也不愿意安置残疾人就业;有的用人单位找不到符合要求的残疾人只能被迫缴纳残保金，这些情形均导致政策执行偏差。一般来说，按比例就业政策目标的实现需具备一定的前提条件：
第一，残疾人具有一定的就业能力与就业意愿，且持有残疾人证;第二，用人单位与残疾人的区域分布应大致相当，以实现供给与需求的区域性平衡。但企业可能因为不具备这些条件被动选择缴纳残保金，这既不利于残疾人就业，亦增加企业负担，有悖于该政策设计的初衷。
同时，残疾人福利对于残疾人就业也会产生阻碍作用，比如残疾人就业可能导致他们低保资格的丧失，进而使得他们对就业失去兴趣。此外，“互联网+”时代，残疾人就业形式更为灵活多元。根据中国残疾人事业发展统计公报数据，2018 年以来，每年以灵活就业形式就业的残疾人在 200 万以上。为更好地保障残疾人的就业权益，亟待结合当前就业新态势补充、更新、完善就业政策内容，以更好地发挥政策对残疾人就业的保障作用。
2.残联作用突出，但资源调动能力有限，政策主体协同有待加强残疾人就业政策涉及的主体较多，以单一主体发文为主要方式，中国残联发文数量最多，是发布残疾人就业政策的核心主体。中国残联、国家发改委、民政部、国家税务总局是联合发文的核心机构，也是影响残疾人就业政策制定的重要机构。残疾人就业涉及体制改革、财政税收、民生保障等诸多方面，需要相关机构通过联合发文的方式，进一步加强互动，相互协调，形成合力共同解决残疾人就业过程中的各类问题。
中国残联在残疾人就业政策主体中处于绝对核心地位，发挥着重要的枢纽作用，但它不是政府行政机构，属于社会团体，虽承担政府委托的部分行政职能，但资源调动能力有限。残联基于其枢纽地位，主要负责沟通协调各方关系，尤其是要加强用人单位与残疾人之间的沟通联系，既要了解残疾人的就业需求，为残疾人提供全链条就业支持服务，也要为用人单位雇用残疾人提供工作条件，如对工作环境进行评估和改进、对工作职位进行分析和改进，使其适合残疾人就业。
此外，残联要对用人单位安排残疾人就业的情况进行审核。人社部要将残疾人就业纳入国家整体就业与人力资源发展体系统筹规划，依法全面保障残疾劳动者合法权益。财政、税务部门依据残联审核的残疾人就业情况负责残保金的征收并对资金使用情况进行日常监督。审计部门则依据法律法规开展审计。各部门各司其职，分工合作，协同促进残疾人就业政策落实到位。
3.政策工具结构不均、协调不足，难以发挥政策合力我国残疾人就业政策存在结构失衡情况，供给型政策和环境型政策较多，而需求型政策较少，无法有效拉动政策供给，也难以形成均衡配套，发挥政策组合优势。目前的政策更多通过直接扩大供给与营造良好的就业环境促进残疾人就业。
比如，现在关于残疾人就业前的职业培训政策较多，但对残疾人就业后的支持政策严重不足，对残疾人就业的信息支持和就业场所无障碍环境建设的关注也需要加强。在环境型政策工具中，对残疾人就业的长远规划与短期策略需要更好地衔接。未来需要在加强税收优惠、金融扶持政策运用的基础上，进一步探索更为多元的政策工具，以营造更为积极、充满活力的就业环境。
从政策客体维度看，社会参与维度政策工具运用不足。社会力量的积极性未充分调动，优势和潜能尚未发挥，政府、市场、社会多元主体加强协同，共同解决残疾人就业问题的合作机制、治理格局尚未有效形成。残疾人事业是一项综合的社会性事业，要动员更多社会力量参与，整合各方人力、物力、财力资源投入，为残疾人就业提供更全方位的支持和服务。在就业政策目标群体方面，除了关注残疾妇女和残疾大中专毕业生、听力残疾人和视力残疾人外，还要继续扩大受益目标群体和政策覆盖面。
(二)政策建议“十三五”期间，残疾人就业政策密集出台，残疾人就业成效显著，但是残疾人就业尚不充分，就业质量还不高，残疾人就业政策也有待进一步完善落实。“十四五”时期，残疾人就业工作要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，要以推动残疾人高质量就业为主题，以增强残疾人自我发展能力，促进残疾人全面发展和共同富裕为主线，重点做好以下三个方面的工作：
1.加强残疾人就业政策体系建设，提升就业保障法治化水平《残疾人就业条例》作为专门针对残疾人就业的法规，亟待结合当前残疾人就业发展新态势予以修订完善，同时不断加强配套政策体系的建设和落实。一方面，目前农业“种养加”和灵活就业已成为残疾人最为主要的就业形式，因此，在依法推进按比例就业的同时，政府还应统筹考虑不同形式的就业制度的运行成本，结合残疾人就业在新发展阶段出现的新特征，不断完善现有政策，为残疾人提供更具针对性、更有效率的服务与支持。
另一方面，残保金政策的设计兼具惩罚与激励双重作用，实施时需要进一步挖掘激励的潜能，加大对超额完成安排残疾人就业任务的企业的支持、补贴、宣传和奖励力度，充分调动用人单位安排残疾人就业的积极性。对正式录用残疾人的用人单位按规定给予岗位补贴、社会保险补贴、培训补贴、无障碍环境改造补贴等扶持，对超比例安排残疾人就业的用人单位给予奖励。
各级政府也需充分结合区域残疾人基本情况以及企业等用人单位对残疾人的需求量及需求结构进一步细化残保金征收管理实施细则与配套政策，提高残保金的资金使用效率，充分发挥残保金在促进残疾人就业与改善残疾人生活方面的积极作用，从而真正实现政策设计初衷。此外，建议采取积极的残疾人就业计划，加强残疾人就业政策与社保政策的衔接，平衡好福利与劳动的关系，激发残疾人就业的兴趣、动力及意愿，降低残疾人福利对其就业产生的不利影响。
2.加强多元主体协同，完善残疾人就业
合作治理机制残疾人就业政策文本多为单一主体发布，中国残联作为政策核心机构，在促进残疾人就业方面发挥了重要作用，但残疾人就业涉及体制改革、财政税收、人力资源、社会保障等诸多方面，需要多方联合，形成合力破解残疾人就业难问题。现代治理理论和实践表明，不同主体间的有效合作是推进国家治理现代化的有效路径。应构建以残疾人为中心，以政府为主导，残联积极协调，市场主体和社会力量积极参与的残疾人就业多元主体协同治理机制。
聚焦残疾人就业过程中的难点、痛点，加强政府各部门之间的互动，加强政府部门与企事业单位、社会组织之间的互动，建立完善的残疾人就业服务体系。充分发挥残疾人就业服务机构、人力资源服务机构、助残社会组织的作用，构建多方协同解决残疾人就业问题的新格局，为残疾人和用人单位提供专业化、规范化、全程化、精准化服务，不断优化残疾人就业环境，有效地促进残疾人就业，提升残疾人就业的质量。
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作者：康丽，张新月
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《基于政策工具视角的残疾人就业政策研究》