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发布时间：2020-10-16 15:01所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要：国家对各省(市、自治区)不再搞全国范围的信访排名和通报，主要通过信访约谈制度完成对地方信访工作的监督。中央与地方、上级与下级之间的信访关系转变为点对点的通报制度。信访排名的取消具有积极意义，但是也会产生工作人员不作为、越级上访增多等问
摘要：国家对各省(市、自治区)不再搞全国范围的信访排名和通报，主要通过信访约谈制度完成对地方信访工作的监督。中央与地方、上级与下级之间的信访关系转变为“点对点”的通报制度。信访排名的取消具有积极意义，但是也会产生工作人员不作为、越级上访增多等问题。因此，通过教育路径，加强基层法律宣传与培训;通过制度路径，加强基层信访顶层设计;通过创新路径，加强基层工作方式的改进;通过治理路径，加强基层信访矛盾化解的格局，最终实现把矛盾化解在基层、把问题解决在当地的目的。
关键词：信访排名;信访矛盾;基层;化解路径
信访排名制度设立的初衷是为了加强各级人民政府的信访工作责任制，维护社会稳定，但在实际执行中却逐步被异化。由于各级党政主要领导干部是信访工作的责任人，如果访民在领导干部管辖的范围内进京越级上访，那么，当地领导干部的升迁将会受到直接影响。这一制度对于加强党对信访工作的领导，维护社会稳定，起到了积极作用。但是，在基层“盯访”“截访”“抓访”“息访”[1]成为常态，对社会产生的消极影响显而易见，由此引发的一些恶性事件更是让人们觉得有必要取消信访排名制度。党的十八届三中全会以后，新的《信访条例》颁布，信访排名制度成为历史。
一、取消信访排名释放的积极信号
信访排名制度取消后，实行依法逐级走访，根据国家信访局通报，实现了三个下降：群众上访数量下降，进京正常上访数量下降，非正常上访数量下降，群众到国家信访局来访批次和人次分别下降了24.9%和36%，来访秩序明显有所好转。[2]由此可见，国家取消信访排名，积极意义非常明显。
(一)缓和了基层干群关系
由于信访排名与地方党政领导干部的升迁直接挂钩，致使领导干部与上访群众变为矛盾的对立面，干群关系紧张。不少信访户反复上访是因为自己遭遇了通过正常的司法程序难以解决的问题，于是他们寄希望于找上级政府解决矛盾。信访排名制度让地方领导干部压力很大，难以理智地疏导矛盾，而是采取了不惜一切代价粗暴截访的方式，这就等于把群众想通过正常渠道理智解决问题的路堵死了。取消信访排名的目的是促使地方政府放弃截访，关注民众信访产生的原因，关注群众诉求的内容，更积极地寻求解决问题的途径。
(二)消除了信访领域的个别腐败现象
一方面，信访排名导致一些基层干部采取非法手段对待上访人员，非法拘禁、非法截访、非法滞留等问题普遍存在，有的地方甚至动用黑社会力量，对上访人员大打出手，为此，发生了一系列恶性事件;另一方面，信访腐败现象时有发生，商业上使用的一些公关手段在一些信访部门普遍使用，通过请客、送礼、送钱等商业贿赂，买通上级信访部门，以达到不被点名通报批评，不登记本地区的信访案件或消除本地区的信访记录(俗称“销号”)的目的，信访中的权力寻租应运而生。这些信访领域的腐败行为严重败坏了党风政风，损害了党和政府的形象，使国家和人民群众利益遭受严重损失。取消信访排名通报制度，从源头上消除了信访领域的腐败。
(三)促使信访工作逐渐回归本意
信访制度建立的宗旨是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。[3]我国的信访制度是保障公民在合法权利遭到侵害时可以通过一些规范的渠道，比如书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向相应机构反映情况，提出自己的诉求。但是，由于信访排名通报制度等指挥棒的引导，信访在基层已经被截访、息访等代替，信访原有的沟通、调解、监督、救济等职能逐渐淡化或消失，引发群众不满，信访制度备受诟病。
信访排名通报制度被取消后，将在两个方面发生变化，一是地方政府和职能部门卸下了沉重的压力与负担，二是各地会把主要精力用在处理好当地的信访案件上。信访工作的重点也会发生两个转变，从以往的“控访”“截访”，转为维护群众信访权利，为群众信访提供多样化服务，从过去关注群众的信访数量，转为妥善解决群众信访反映的各种问题和矛盾。
(四)推进基层信访步入法治化进程
从长远来看，要使信访制度更好地发挥作用，还必须使信访制度最终实现法治化。这一法治化的目标，不仅意味着信访工作应当依法行政，还在于最终以法治终结信“访”不信“法”的观念。“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”[4]信访排名制度的取消为信访改革走出了关键一步。
(五)加快了基层政府职能的转变
取消信访排名，基层信访部门可以以此为契机，转化管理思路，基层党政领导干部和信访部门的工作人员不再有排名的压力和负担，有了更多的时间、精力、人力、物力和财力去处理其他行政事务，这为在更高层次和范围内实现基层社会秩序的良性发展，更好地促进经济和社会事业的发展打下稳固的基础。
二、取消信访排名后面临的现实考量
当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，改革的深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。取消信访排名后，信访问题不会自然而然地在短时间内消除，甚至在一些地区还会有增加的趋势。因此，必须清醒地认识到取消信访排名不是取消信访制度，我们还将面临很多矛盾和问题。
(一)原有评价体系的排名与现有评价体系不完善
状况下的基层不作为问题信访排名制度，其初衷是通过排名给地方政府施加压力，促使其把矛盾解决在当地，保障信访者的合法权益。不幸的是，由于这一信访评价体系与地方党政领导升迁直接挂钩，为了不影响升迁，不少地方政府领导视信访量为“洪水猛兽”，采取各种办法，甚至不惜动用非法手段降低信访数量。
然而，取消信访排名，基层领导干部不再因为信访排名而芒刺在背，不再会为信访问题的多少忧心忡忡，在现阶段对信访工作还没有一个完善的评价体系的情况下，基层领导干部就有可能因为信访排名的取消，消极怠工，无所作为，甚至将人民群众的诉求置于脑后而不顾，这样会导致基层矛盾越来越多、越来越大，原本在可控范围内的上访事件，由于基层领导干部对信访工作的不重视，引发恶性事件，进而影响社会稳定。
(二)信访排名压力的减轻与信访可能大量涌向上级政府的问题
信访考核与排名机制的实施是为了减少非正常上访人数，促使基层领导干部重视信访工作，积极有效地解决群众反映的问题。如果取消地方政府的信访考核和排名，那么，各地上访人数将不再与当地政府信访工作的评价直接挂钩，这一举措的后果可能会引发上访群众大量涌向上级政府甚至中央部门。
而地方相关机构却冷冷清清，并且导致信访问题在各级政府之间、政府各职能部门之间相互踢皮球，使信访工作在某种程度上又回到了原点。可以预见，在未来一段时间内，信访仍是群众表达诉求和维护权益的一种重要途径。相信在绝大多数地方，没有了信访排名压力，基层领导干部能心平气和地做好信访工作，但是，是不是每个地方都能如此，仍然存在疑问。国家明确提出“不支持、不受理越级上访，积极引导群众以理性合法的方式逐级表达诉求”。[5]
“不支持，不受理”的越级上访主要是指，信访者没有到省级职能部门反映诉求，或者省级职能部门正在处理，且未超出法定处理期限，或者信访事项已经依法终结的，中央和国家机关来访接待部门不予受理。但是，在我国目前地方法院无力制衡地方政府的情况下，不受理越级上访，把访民理性解决问题的希望断绝，其后果必须提前预见，做到未雨绸缪。
(三)群众诉求溢出信访领域与司法制度并行不悖的问题
当群众遭遇各种问题后，他们找不到其他途径或者不愿意选择其他途径维护自身合法权益的时候，还是会选择信访，信访领域的诉求就会溢出，那么，取消信访排名制度后，必须考虑到信访制度与司法制度的分工配合问题，哪些归信访部门管，哪些归司法领域管，相得益彰、并行不悖。
现在，不能简单地用司法解决取消信访排名后的所有信访诉求，因为司法不是筐，什么都能往里装，司法也不是万能的，包打天下;也不能理想化地彻底取消信访制度，因为信访制度是中国特色社会主义法治的有机组成部分。
以《信访条例》为依据，设置了信访机构、人员职责、工作程序以及信访人应该具备的权利、义务等等，解决信访问题更应该在法治的框架内依法按政策办事。因此，解决好群众诉求溢出信访领域与司法制度并行不悖的问题，是当前取消信访排名后，应该考虑的现实问题，只有解决好这个问题，才能既化解社会矛盾，又减轻司法压力。
三、信访矛盾化解在基层的路径选择
习近平就妥善处理信访突出问题曾作出重要指示：“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。……各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。[6]”根据习近平的要求，我们应该在以下几个方面努力。
(一)通过教育路径，加强基层的法律宣传与培训
1.加大对群众的普法教育。
限于我国基层信访人文化程度普遍较低，对国家相关法律法规、政府信访工作流程等基础知识所知甚少，或一无所知，严重者甚至自身为文盲、半文盲。做好基层信访工作，首先，要在基层加大相关政策、法规宣传工作的经济和精力投入。通过设立基层宣讲员、派遣宣传车、通过村广播媒介等多种方式，开展普法宣传、信访知识宣传，让百姓能够根据这些知识判断自身是否应该上访、采用何种方式及何种流程上访。其次，要宣传违法上访的危害和严重后果。展示相关处罚案例，及时向民众宣传国家关于非正常上访的相关制度政策，既能营造违法上访可耻的氛围，又威慑了一部分恶意非正常上访者。
第三，要认真宣传取代违法上访的合理利益诉求渠道。依法解决信访问题，必须培养理解法治、尊重法治的百姓，让法治成为百姓的习惯、成为导向、成为文化，信访问题依法解决才会真正成为人们的生活方式，信访秩序的规范才能真正有效。
2.加强对信访干部的培训。
信访问题的最终解决需要信访干部的积极参与，信访干部的能力和水平是化解信访问题的关键。首先，对信访干部进行法律法规的学习培训。重点学习《中华人民共和国宪法》《信访条例》《中华人民共和国行政许可法》，提升信访工作队伍的政策理论水平，提高行政执法水平。其次，加强应急能力培训。
不断提高信访干部见微知著的观察能力，在处理各种纠纷冲突时，反应迅速，细致周全，合规合法，立场坚定，不失公允。第三，强化信访干部的使命感和责任感。通过学习，明确职责，落实工作责任，增强奉献意识、大局观念和政治担当。
(二)通过制度路径，加强基层信访的顶层设计
1.完善信访考核评价制度。
首先，提高信访考核的科学性、客观性。改进和完善考核方式，设定评价指标，量化考核内容，坚持随查随访，注重考察结果，倾听群众意见，约谈问题较多的党委和政府领导，将这几个方面结合起来，综合治理，全面评价。其次，对具体信访事项进行全省范围内的核查。省级以上信访部门成立若干核查机构，分批筛查重点疑难信访案件，逐项分析甄别鉴定，对于无正当理由长期上访闹访的，列入无理信访对象，不计入各地信访考核范围。第三，分级确定信访事项处理主体和考核主体，以引发信访事项的责任单位为主，以户籍所在地为辅，改变以信访对象户籍为模式的考核。
2.以责任追究促进信访工作落到实处。
首先，把《信访工作责任制实施办法》作为对相关人员进行党纪政纪处分的依据。根据不同的职位、不同的情况划定应负的责任，按照主体可划分为领导责任、部门责任、属地责任、信访部门责任和工作人员责任等，对每一个责任主体应该承担的责任内容作出具体的规定，统一标准，提高认识，解决工作实践中推诿扯皮、不担当、不作为的问题。
其次，加强对信访工作的督查。明确督查主体、督查内容、督查频率和督查程序，各级党政机关每年至少就信访工作责任落实情况进行一次专项督查，并通报督查情况。第三，定期对本地区、本部门、本系统信访工作情况进行考核。注意考核方法，把倾听群众意见和信访部门意见结合起来，全面了解领导干部对待信访工作是否履职尽责，是否高度重视，把考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考依据。
3.健全信访终结制度。
首先，完善“三级终结”的机制。尽快确立科学、合理的终结程序规范，要建立办理、复查、复核意见书说明理由制度，即出具的办理或复查复核意见中，必须有合法有效的证据、清晰明了的事实、准确适当的法律，并应当以明晰的语言显示出推理论证的逻辑与过程。其次，信访终结既要考虑法律后果，又要注重社会效果。在基层实际处理有瑕疵或不到位的情况下，多做协调工作，尽可能促成政府与信访人达成和解，使信访人诉求得以解决，从而撤回复查、复核申请，达到“事要解决、停访息诉”的社会效果。
第三，坚决依法打击处理闹访缠访等无理上访。有的上访人得寸进尺，以访施压、以闹取利，在其案件办理了终结程序并得到了一定的救助后，仍然无理上访，冲击政府，越级闹事，对此，绝不能迁就妥协，不能为了保一时平安一再退让，要坚决依法打击处理。
4.推动基层信访制度法治化。
首先，以法律的形式保障信访制度的合法地位，以权利救济的形式确保公民信访权。其次，从法律层面明确和提升信访部门的地位，进一步规范信访部门的权力。目前，基层信访部门普遍存在着责任重权力小的问题，直接影响着信访案件的了结，要通过法律的形式确保基层信访机构能够直接处理和调查信访案件，能够充分大胆地行使自己的权力。第三，对信访活动的主体人应享受的各种权利和他们应尽的义务，也要明文规定，使群众的上访行为有序规范、秩序井然。
(三)通过创新路径，加强基层工作方式的改进
1.通过基层陪访助解信访难题。
陪访是信访工作方式的创新，分为积极陪访与被动陪访。首先，通过积极陪访这种主动的接访方式，得到信访人的信赖。积极陪访主要是指基层政府主动参与信访人信访案件全过程，积极协调解决问题的相关部门、单位。在信访人对处理结果不满意的情况下，基层政府按照程序主动帮助信访人联系上级相关部门，并以官方或非官方的身份陪同其参加听证会、诉讼过程，并于适当的时机给予恰当的帮助，赢得上访民众的信任，体现基层政府人性化、服务化治理。
其次，采取被动陪访的方式，避免极端事件的出现。被动陪访是指基层信访工作人员跟随信访人，并在跟随过程中予以劝解、引导，但并不拦访、截访。这种陪访方式可以有效实现一种相对平衡，一方面，可以兼顾上级信访部门要求、基层信访部门职责及信访人情绪的稳定控制;另一方面，尽管未必能有效消除非正常上访人的上访动机，但大多数情况下可以避免信访形势的进一步恶化以及更严重后果的产生。
2.探索各级人大代表联系信访群众机制。
首先，发挥各级人大代表的积极作用。人大代表来自不同的行业，代表范围广;拥有一定的权力，影响大。通过人大代表深入访民之中听取意见，与他们保持密切联系，帮助党和政府做访民的工作，架起信访群众与基层政府的沟通桥梁，推动疑难信访案件的解决。
其次，建立人大代表与所在选区信访群众日常联系制度。人大代表素质高，有威信，要多与访民联系沟通，定期围绕访民关注的热点难点问题与他们座谈交流，必要时开展独立调查，帮助访民解决问题。第三，赋予人大代表一定的特殊权力。人大代表在一定条件下可以就访民关心的问题约见政府有关工作人员，可以召开一定规模的座谈会，调查访民提出的问题，可以举行听证会，对信访案件进行质询，可以对访民提出的问题进行督办查办，维护信访群众的合法权益，推动信访事项早日解决。
3.组织专业律师参与信访。
律师懂法律，能言善辩。应鼓励和支持专业律师介入信访案件。首先，对信访群众进行法律专业指导，用专业化的法律术语进行疏导开解，引导信访群众合理合法地提出诉求，帮助他们走上法治的轨道，避免违法事件的发生，保证信访案件的公平公正解决。
其次，基层政府信访部门要聘请法律顾问，与一家或数家律师事务所签订常年服务合同。聘请专业律师参与疑难信访事项的接待，对涉法涉诉信访事项进行专业解答，从法律角度参与信访事项的协调，提出可行的处理意见与化解方案，还可以与信访群众直接约谈，促进信访事项尽快化解。
4.鼓励社会力量参与信访调处。
社会力量具有中立性、灵活性、公益性的特点。政府运用好社会力量，是化解信访矛盾，创新社会管理的重要抓手。首先，积极动员社会各界人士参与。积极引导工会、共青团、妇联等群团组织和各类社会组织参与信访调处工作。其次，要充分发挥社会志愿服务作用。组织各类有专长的志愿者对信访群众开展心理疏导、政策咨询和人文关怀等专业服务，让信访群众感受社会温暖，获得专业信息，提出合理诉求，通过系列的活动、沟通、疏导，帮助他们理顺情绪，回归理性。第三，动员一些依法理性诉求的信访人作为信访矛盾化解的参与者，用他们的亲身经历，现身说法，教育引导上访者文明上访、理性诉求。
(四)通过治理路径，加强基层信访矛盾化解的格局
1.拓宽基层信访渠道。
信访渠道的通畅，不仅践行了党的群众路线，实现了党和政府及时了解社情民意的目的，也体现了宪法赋予公民的批评建议权、参政议政权。首先，拓宽群众利益表达渠道。可以建立公开听证制度，对事关群众切身利益的行政行为组织决策前听证，听证结果作为政府政策调整的重要依据;可以建立信息互通制度，如建立新闻发布制度，随时回应公众关切;可以完善政府门户网站和政府热线建设，构建政府与群众联系的快通车;可以大尺度地政务公开，敞开大门让群众参与政治。
其次，推行基层网上信访、阳光信访。要进一步完善网上信访信息平台。信访工作的全部程序和环节，包括接访、登记、拟办、交办、承办、办结、回复、归档等，都可以通过这个平台来实现，网上信息平台具有时效性和公开性特点，便于群众查询和监督。
第三，依法规范信访渠道。严格落实《信访条例》关于“依法及时就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，健全及时就地解决群众合理诉求的约束机制;严格执行访诉分离，对涉法涉诉的信访事项，要从只具有行政属性的信访渠道中分离出来，把涉法涉诉信访问题纳入司法途径中解决，依法规范信访秩序，对在信访过程中的违法行为要态度鲜明，敢于碰硬，依法及时处理到位。
2.注重基层信访预警。
信访预警系统包括预警报告、预警分析和预警协调三个层次。首先，预警报告。根据当地信访情况，收集信息，搜集信访案件、信访的次数和频率等相关的数据，并对其进行分类，确定问题，针对有关数据，对信访系统工作运行状况发出不同的报警信号。
其次，预警分析。基层政府对信访部门报告的社会信息进行分析，弄清楚群众集中信访的问题是什么，哪些问题信访的频率最多，有无越级信访或升级的可能性。然后进行归类整理，以此来判断信访领域各方面情况的发展趋势。第三，预警协调。在上述基础上，如果发现数据异常，就应当及时反馈给基层政府部门及监督机构，再由政府部门研究方案、拟定对策，并在监督体制下予以实施。
由此，形成一个严密的信访信息报告、处理、反馈的控制系统，通过信访预警系统对异常情况不断进行矫正，就能够及时发现和处理信访问题，使信访工作实现工作重心的前移，把信访矛盾纠纷解决在源头，消灭在萌芽状态，最终达到有效控制和化解社会矛盾、提高社会管理水平的目的。
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