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发布时间：2022-05-14 15:16所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
[摘 要] 自然资源资产产权市场化可发挥市场在资源配置中的决定作用。 将可资产化的自然资源进行统一确权登记后，投至市场公平地进行产权交易，既能形成合理的自然资源有偿使用价格，又能促进自然资源高效利用。 本文通过对我国土地、水、矿产、林业等自然资源资产产
[摘 要] 自然资源资产产权市场化可发挥市场在资源配置中的决定作用。 将可资产化的自然资源进行统一确权登记后，投至市场公平地进行产权交易，既能形成合理的自然资源有偿使用价格，又能促进自然资源高效利用。 本文通过对我国土地、水、矿产、林业等自然资源资产产权市场化的实践现状进行分析，发现大部分自然资源资产产权的市场交易受政府支配的程度较深;在确权登记过程中，面临操作流程不明、确权标准不一、资源分类体系存在重合之处、已有行业标准之间缺乏协调等问题，无法应对权属交叉的难题。 因此，除运用《民法典》推动我国自然资源资产产权市场化外，还应采取矫正政府在产权交易中的定位、健全交易环境等措施，进一步促进自然资源资产产权市场化。
[关键词] 自然资源资产;自然资源资产产权;产权市场化;产权交易制度
一、引言
我国自然资源权属制度制定于计划经济体制时代，自然资源因其生产资料属性，被《宪法》明确归为国家或集体所有，自然资源资产的属性多年来也深受自然资源权属的影响。 随着我国跨入社会主义市场经济体制，一方面，自然资源资产开始呈现出“空心化”趋势，这一问题出现的主要原因是“自然资源价值补偿不足”，将生产要素部分或全面排除于市场外，商品价值构成就会有缺失的部分。 [1]另一方面，我国在自然资源的使用过程中不能保证市场主体的平等性，市场机制对自然资源的配置作用不充分。 除此之外，大多数发展中国家在发展市场经济的初期，都会出现以资源换技术来促经济的问题。自然资源不只是生产资料和消费品，它的生态功能是人类社会存在和发展的客观基础。 在社会经济发展的不同阶段，人的价值追求由三方面因素决定：
一是受已有经济基础的影响，马斯洛需求层次理论揭示了人的需求是在已获取的满足上不断提高;二是在面临取舍时往往能根据稀缺性来作出判断，例如干净的水和排污工厂带来的经济利益，虽然两者都对一定时期社会发展起作用，但在社会的不同发展阶段，人们会选择相对稀缺的一个;三是价值追求始终是一种主观态度，前两个因素对人和社会的选择而言只是重要参考，个人和社会的价值偏好才是决定的关键。
当前中国特色社会主义市场经济已进入平稳发展的阶段，中国制造与中国技术已相对成熟，国家发展不仅不需以牺牲资源环境为代价，相反，自然资源流失、破坏等问题还会严重掣肘社会经济生活。 新时代人们对美好生活的向往丰富了人权的内涵[2]，美好生活权的实现需要以自然资源的可持续利用为基础，而自然资源的可持续利用所涉及的关键问题是如何让主体在利用自然资源时感受到其真实价值，通过市场价格机制带给市场主体的反馈无疑是较任何主观测度更为准确和直接的方式，自然资源资产产权的市场化能让自然资源的价值补偿“到位”。
产权不全同于物权，它突出了人在经济活动中的利益[3]，从而激励人们有节制地、合理地使用自然资源，起到以市场机制来促进自然资源可持续利用的目的，避免自然资源的利用陷入公有公用的“公地悲剧”。 巴泽尔认为，在无需负担自身行为成本时，资产的价值与行为对资产收入流的作用成反比。 所以，应尽可能对无补偿利用所有权进行管制，以实现较大的资产净值。 [4]我国自然资源产权经历了完全公有、使用权无偿授予、市场化三个阶段。 [5]《宪法》明确了土地使用权可以有偿转让，意味着自然资源产权开始转向市场化。
之后，虽在部分自然资源相关法律制度中，陆续规定了使用权的交易制度，但我国自然资源资产市场化实践脚步缓慢，市场运行效率偏低。 党的十八大以后，加快了健全自然资源资产产权相关制度的步伐。 为解决所有者不到位和使用权边界模糊问题，2019 年发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《意见》)指出了完善资源资产产权的相关措施。 但对自然资源产权的市场化依然存在一些理论和实践上的问题：自然资源资产登记制度的前提是如何确定何为自然资源资产，目前缺少文件或标准对之回应;自然资源资产权利间存在重叠之处，产权边界界定涉及产权的清晰度，也影响到产权交易的市场效率;以自然资源资产产权的市场化来回应多年来自然资源公有制对自然资源资产带来的影响，但自然资源要素市场的相关操作规范并不完善，存在资产产权流转机制不健全等问题。
二、文献综述
自党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“自然资源资产产权”以来，学者们积极地展开了对该理论的相关研究。
(一)关于自然资源资产程雪阳认为，自然资源资产与自然之物、自然资源的概念与范围不同，并非所有的自然之物都是自然资源，只有当科学技术发展到能使某种自然之物可被人类利用时，自然之物才能衍化为自然资源。 同时，并非所有的自然资源都能被纳入财产法秩序、成为自然资源资产。 只有人类可稳定控制且有一定价值的自然资源，才能被“资产化”。 [6]蔡守秋提出，不能将一切自然资源均认定为自然资源资产或公众共用自然资源。 自然资源资产是以自然资源的形态存在的物质性资产，该资产具有产权主体明确、产权范围分明、有一定经济价值等特征，与公众共用自然资源相比，具有稀缺性与排他性。 [7]针对自然资源资产的管理，李兴宇和吴昭军认为，应当遵循所有者与监管者相分离的原则，组建专门的自然资源资产管理委员会，行使自然资源资产所有权，同时，应当由政府的自然资源主管部门行使行政监管职责。 [8]但相反意见认为，在现阶段，不宜在中央新设立自然资源国资委，各地的自然资源资产的所有权应当由地方政府来行使。 [9]
(二)关于自然资源资产产权康京涛认为，自然资源资产产权是自然资源稀缺性、生态性及市场化的体现，是自然资源资产化后的产权，包含了自然资源所有权、使用权与经营权等。 [10]陈德敏和郑阳华通过租值耗散理论总结了造成自然资源产权制度失灵的主要原因为自然资源资产产权的虚置与对自然资源资产的价格管制。
其中，前者致使资源产品成本结构异常化，后者则引发资源配置不合理等问题。 [11]郭贯成等认为，自然资源资产产权制度不健全、产权交易市场滞后、自然资源监管不足等是阻碍自然资源高效利用的主要因素。 [12]除此之外，石佳友认为，目前，对自然资源资产产权保护的相关制度也不健全。 应落实自然资源统一登记、有偿使用等制度，防止发生“公地悲剧”，以物权实现定分止争。 并在遵守相关市场规则、支付相应市场价格的前提下，辅之以多元化的资源产权保护机制，使市场主体能对自然资源进行平等地使用。 [13]
(三)关于自然资源资产产权市场化施志源认为，保障市场主体具有公平取得自然资源资产使用权的机会，是构建自然资源权利市场相关规则的首要目的。 因此，应设置公共交易平台，将资源的开发利用权利纳入其中;应健全自然资源权利市场中交易主体的信用体系制度，并规定市场准入要求;应当扩权赋能，增加市场积极性。[14]鄢德奎和陈德敏认为，我国的自然资源产权制度为非历时性衍化而来，而是构建式的制度，对域外经验的借鉴不足，同时，也对各地自然资源资产市场的实践习惯有所忽略。自然资源产权制度的缺失致使我国自然资源资产产权市场失灵。应构建权利与责任明晰的自然资源资产产权制度，促进交易平台的高效便捷，创新多元、有效的纠纷解决机制。 [15]以上研究成果主要从理论上界定了自然资源资产的范围、分析了其性质;对自然资源资产产权的研究觉察到相关制度不健全、阻碍了自然资源高效利用等问题，并提出了相应建议。 而涉及自然资源资产产权市场化的研究较少，且与实际情况的结合不够紧密。 本文将结合我国自然资源资产产权市场化建设的现状，分析目前市场化面临的问题，并提出完善措施。
三、我国自然资源资产产权市场化现状与问题
(一)我国自然资源资产产权市场化建设现状
我国自然资源资产产权市场化主要以制度设计实现资源资产产权的市场交易，各自然资源资产市场化实践的开启时间有先后，结合资源本身特征和政策关注度的差别，各自然资源资产市场化程度也不尽相同。就我国目前主要自然资源产权市场化建设现状来看，土地、水、矿产和林业等自然资源资产均已步入市场化。
1.土地资源资产产权市场化尝试在土地资源资产产权的制度设计上，市场化的前期准备较早。 中共中央办公厅与国务院办公厅于 2014年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对土地承包经营权登记制度和对土地有序进行流转发挥了引导作用。 作为第一个对农村产权流转、交易市场作出指示的文件，《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(国办发〔2014〕71 号)，规定了土地经营权的分离，并分类指导三权分置。 2020 年实施的《土地管理法》规定了集体经营性建设用地使用权可以入市出让，激活了集体建设用地的使用。 在对国有土地的使用方面，有偿、有限期的使用与划拨(有偿或无偿)、无限期的使用并存。 可见，土地资源资产产权市场化目前仍处在初步进入阶段，土地资源资产改革有一定积累，但尚不能充分发挥市场价格的调节机制。
2.水资源资产产权交易制度建立在水资源资产产权的实践上，我国水资源配置多是通过政府以取水审批制完成。 1988 年《水法》对水资源有偿使用进行了规定，2000 年后，东阳和义乌开始探索水权交易。 [16]2007 年《物权法》(已废止)在用益物权中加入取水权，为水权作为私权转让提供了制度性前提。 2014 年到 2017 年，宁夏等 7 省基本完成了水权交易试点任务。 2016 年，水利部制定了《水权交易管理暂行办法》，同年，中国水交所正式开业运营。 [17]但目前我国整体上水权流动性依然较差，不同省区市的水权市场活跃度差距大。 在实践中，水权交易推动仍多依托政府从中撮合，水资源资产管理与水资源管理仍有模糊之处，市场配置作用发挥明显不足，水权如何确权、如何交易、出让与转让、价格制度仍然是水权产权制度设计的难点。
3.矿产资源资产产权交易制度建立在矿产资源资产产权交易方面，我国已建立了在《宪法》指导下，以《民法典》和《矿产资源法》为主的矿产资源资产产权制度。 [18]1982 年《对外合作开采海洋石油资源条例》规定，参与开采海洋石油资源应缴纳矿区使用费，这是我国矿产资源转向有偿使用的开端。 [19]
在《矿产资源法》出台后，我国又陆续颁布了若干法规，以完善矿产资源相关制度。 ①2000 年，自然资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》赋予了矿业权人以出售等方式转让、出租、抵押矿业权的权利。 ②2017 年，国务院印发了《矿产资源权益金制度改革方案》，同年，自然资源部也出台了《矿业权交易规则》，以完善矿权交易制度。 目前我国矿产资源资产的市场化相较于其他资源而言实践经验略微丰富，但暴露出的问题也较多，从产权配置到产权管理，再到产权保护，均存在着公权主导和市场不健全的问题。4.林业和其他自然资源资产的市场化探索在林业和其他资源资产方面，1998 年《森林法》修改，首次确定了森林、林地使用权的转让问题。 2003 年，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发〔2003〕9 号)发布，并于 2004 年在福建永安成立了林业要素市场，标志着我国森林资源产权交易市场开始形成。
我国的《草原法》《海域使用管理法》等规定了草原和海域等资源使用权转移制度，其中，草原承包经营权和生态功能使用权已进入市场流转，海域产权流转制度也已初步建立，2010年我国首个海域资源使用权交易中心成立。 虽然我国主要自然资源资产都已迈入市场化阶段，但是目前我国可交易的资源产权权利类型有限，资源资产产权市场也没有完全脱离政府公权力管制的模式，[20]在具体产权交易和交易规则上仍缺乏具体制度安排，以至于有学者认为这些都不能算现代市场经济意义上的交易法律安排。 [21]
(二)我国自然资源资产产权市场化的两大问题
目前，我国对自然资源资产产权市场化建设虽有初步涉猎，但也存在很多实践问题，这些问题归纳起来集中地指向市场化与公有属性之间是否矛盾以及产权主体是否明确。
1.自然资源资产产权市场化是否影响自然资源所有权公有属性自然资源资产产权市场化后，可实在地反映出自然资源资产的价格、提高自然资源的利用效率。 但自然资源资产产权市场化是否会影响到我国自然资源所有权的公有属性? 有学者认为，如果自然资源产权不能彻底摆脱国家管控束缚，那么自然资源资产市场化很难真正实现。 就我国目前自然资源资产产权市场化的实践状况来看，大部分自然资源资产的市场交易受政府支配程度依旧很深，这也是多年来我国自然资源产权制度改革进展效果缓慢的原因之一。
虽然，直接就问题表面来看，释疑首先要明确的是我国自然资源所有权属性是否要变的问题，但在实质上，这一问题中存在两方面的误解。 一是我国自然资源资产产权市场化并不代表着自然资源所有权私有化，自然资源资产和自然资源并非完全等同，且带有生态功能价值的资源产权完全私有化产生的问题可能更多;二是将国家权力介入资源经济的方式看得过于僵硬，现在的任务是国家虽然要在自然资源资产的管理支配上放出去部分权力，但还应做好对自然资源资产市场的基本监督与管理。就问题的第一个方面，首先，自然资源资产产权市场化命题的中心语是自然资源资产而非自然之物或自然资源。
自然之物虽客观存在且具备生态价值，人类却不一定能对之加以利用，只有人能参与实践的自然之物，即“人化自然物”才可能成为自然资源。 [22]而自然资源虽具备经济特征，但如果不能为人所稳定管控，作为资产管理的货币计量可靠性差，就难以进入财产法管理范畴。 除了便于资产管理外，区分自然资源资产与自然资源的意义在于能在保障我国自然资源所有权的公有性前提下，寻找能使自然资源的价值得以足值体现的新模式。 我国自然资源归国家或集体所有，自然资源资产产权作为一组权利，所有权当然也归国家或集体所有，而资产使用权却可以分离出来，交给价格机制下能够更珍惜更高效利用的市场主体。 其次，是否将带有生态价值的资源资产产权完全私有化对自然资源的开发、利用和保护就是最有效的?
两者之间并没有什么必然联系。 事实上很多自然资源储量大国都突出了自然资源资产管理的公益性目的，私有化不是解决资源可持续利用的万能药，即使哈丁在“公地悲剧”中，也指出问题的解决方法除了私有化外，还有环境管制。我国自然资源公有制是历史的选择，资源的不合理使用、浪费等问题只是“资源所有权人不到位的结果”，而不是由“自然资源公有产权本身引起的”。 [23]问题的第二个方面在于国家权力应以何种形式来干预自然资源资产市场，虽然自然资源资产的市场化尚在初步探索中，但我国的市场经济体制早已成形并蓬勃发展，政府从完全管理、安排自然资源资产到将之放手于市场，做好“守夜人”角色必然需要平稳地过渡，因此不宜将这种适应与探索过程中所出现的问题全部归咎于自然资源的所有制形式。 另外，自然资源资产与其他资产存在着显著的区别，作为生态系统的重要组成部分，其资产在市场化过程中的外部效应明显，政府不可能像对待其他生产要素或消费品那样完全放手，而是要在自然资源资产市场化实践过程中给自己找到一个合适的定位，既能发挥市场机制对自然资源资源产权配置的优越性，又能使自身适度参与到管理监督自然资源资产的过程中。
2.我国自然资源资产
产权具体主体是否明确自然资源资产产权是一组权利的集合，既往研究主要关注自然资源的所有权而忽视了其使用权的流转，这极易导致委托代理失灵。 [24]依据市场主体所享有的自然资源资产产权的具体种类不同，可将自然资源资产产权主体大致分为具体某一资源的国家所有权的代表者、实际占有者、经营者、租赁者、承包者和受益者。 这些产权主体所拥有的权利和义务在制度的规定上必须足够清晰，否则在自然资源资产产权市场化的过程中必定会出现不同利益主体权利的相互性问题，造成权利使用混乱。
《意见》提出了明确自然资源资产产权主体与加快统一确权登记的主要任务，这也是自然资源资产产权进入市场的前提条件。 2019 年，《自然资源统一确权登记暂行办法》(以下简称《办法》)印发，但是我国在推进确权登记时，遇到了许多实际困难。
在具体实践过程中，存在操作流程不明、确权标准不一、资源分类体系存在重合之处、已有行业标准之间缺乏协调，无法应对权属交叉的难题。 [25]这些困难根源于法律制度对自然资源产权的界定模糊，确权登记时就容易发生争议。[26]巴泽尔认为，界定产权的困难程度也取决于获得全面信息的难度。[4]而过往的资源数据分散在不同的部门，数据质量(精确度和覆盖度)不一，资源确权时就需要不同部门配合[27]，但如发生权属争议问题时，各部门如何协调认定，职责没有明确划分。除了确权登记的问题外，不少学者还指出我国自然资源资产的所有权代表者和实际占有者存在虚位问题。 法律必须对自然资源资产范围和主体的权利边界有一个明确的规定，制度上的缺失使得这一问题被迫切地摆在眼前。
首先，《意见》指出，全民所有的自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门代表，行使对自然资源资产在整体利用上监督管理的权力。 但现实中，能直接观测到自然资源资产利用状况的是各地政府的基层部门，因而必须通过立法来明确中央与地方政府在自然资源资产监管时的关系和内容，否则国有自然资源所有权的代表者在行使监管权时就会出现滞后和不到位的情况。其次，自然资源资产产权市场化必须保护自然资源的实际占有者的权利，“财产权的第一个权限是占有权”[28]，因为先占是最原始的取得财产的方式。
亚当·斯密认为，财产权的转让强调“转让物应受置于受让人的权力之下”。 [29]然而财产法上的“占有”概念有其本身局限，萨维尼定义的占有在于“持有”，但是自然资源的空间规模和物理形态都不能直接以“持有”形式来排除他人的支配[30]，自然资源资产的占有必须以更广义的方式来实现。 登记制度从理论上讲可以解决这一问题。 占有登记包含两种情形，一种是具体资源所在地的政府通过行使资产所有权登记的形式间接地进行占有登记，另一种是开发使用者的占有登记。 《意见》和《办法》中的确权登记多指向以不动产为基础的所有权登记。 目前我国的占有使用登记的具体规定分散在各个资源的法律法规中，如土地承包者、矿产开采者等可通过登记保障自己的合法权利。 因而，自然资源资产的占有者并不存在虚位问题，只是统一的占有登记规定还没有明确的法律规定。
四、促进我国自然资源资产产权市场化的对策
(一)运用《民法典》促进自然资源资产产权
市场化绿色原则能否融入《民法典》各编是近年来学者们十分热衷讨论的话题，原因在于要在以调整私人利益为核心的民法中加入以维护公共利益为目的绿色原则可能会对私人权利和意思自治的充分发挥造成一定限制，而且有关环境资源的问题放在私法中来调整似乎不符合传统认知。 但实际上，民法制度体系中一直都不缺乏对保护公共利益的考量，公序良俗原则就是最直接的体现。 与此同时，自然资源开发利用的低效率将会带来物权的损失。 《民法典》的私权保障特质能遏制公权力的滥用，激发市场主体的活力。 [31]
《民法典》在考虑环境资源问题时，不仅丰富和发展了物权体系，体现新时代的社会需求，也直接为自然资源资产产权市场化提供了制度保障。 产权的明晰不仅是合同交易存在的前提条件，也是发生侵权行为后责任追究的主要依据。《民法典》中出现的自然资源资产产权的规定主要集中在物权编，相对合同编和侵权责任编靠前，这三编直接或间接地反映了《民法典》对自然资源资产产权市场化的促进。1.通过物权编促进自然资源资产市场化《民法典》物权编对资源要素市场和资源资产产权体系的构建，是为保护自然资源民事权利。 这种保护主要体现为两种方式：一是维护自然资源资产生态价值功能的原则性规定，二是通过对建设用地使用权、矿业权、集体土地产权、海域使用权等具体权利的确定来实现自然资源资产市场化。首先，物权编在保护私人物权的同时加入了对自然资源和生态环境的关注。
自然资源物作为很多物权存在的客观基础，一旦灭失，其对应物的物权也就不复存在。虽然物权反映的是物之上的人与人之间的关系，但自然资源物的价值功能是物权存在的基础，更是自然资源资产进入市场进行交易的前提。 因此，物权编在规定民事主体的私权时也特别注重对权利的附着物的保护，尤其对生态价值功能的保护。 《民法典》物权编中加入了一些行使具体用益物权的原则性规定。 例如，第 286、326、346 条规定了业主建筑物区分用地所有权、建设用地使用权的行使都应节约资源、保护生态环境。
其次，通过明确具体物权来从私权保护的角度推进自然资源资产市场化。 《民法典》物权编保留了原《物权法》中关于建设用地使用权、土地承包经营权、矿业权等内容，新增了无居民海岛国家所有权内容，第 324条和第 325 条分别确定了自然资源私人占有、使用、收益的权利和自然资源有偿使用制度。 同时明确了很多社会长期关注的热点问题，如对住宅建设用地使用权到期后如何续期的问题、增加村民住宅补偿费用、按照农村承包地“三权分置”精神对土地承包经营权进行改革，修改禁止将耕地使用权进行抵押的制度，为与土地经营权市场化的需求相匹配。 [32]
2.合同编与侵权责任
编对自然资源资产产权交易的保护合同编对自然资源资产产权交易的指引。 合同是对当事人之间的权利的重新分配，因此合同的研究是产权研究的重心。 在《民法典》合同编中加入自然资源保护的相关内容，看似是对民法调整领域发出了挑战，但以发展的眼光来看，意思自治与合同自由虽然是传统契约理论的主调，但新时代的合同理论必须具备更大的包容性，才能有“再生的契约”。《民法典》合同编，首先，在一般性规定中强调了合同的履行要避免资源浪费，同时也要求中外合资、合作企业在履行勘探我国自然资源合同时，需依据我国的法律。
其次，在第 10 章规定了供电、水、气、热力人与使用者之间权利义务关系的合同。 合同编没有专门针对自然资源资产产权交易合同作具体规定，但自然资源资产产权交易的实现必然需要合同的形式和契约精神，自然资源资产产权交易合同必然会从合同编的一般规定中寻求规则，因而《民法典》合同编对自然资源资产产权交易通过规则指引发挥作用。侵权责任编对自然资源资产的救济。 虽然从直观上来理解，侵权责任编对自然资源资产交易的实现作用不大，但它对自然资源资产权利的保障发挥着不可替代的作用。 它明确了国家或法律规定的组织有请求修复生态环境、赔偿损失和费用的权利，对受到破坏的自然资源资产和受到他人侵犯的自然资源资产权益进行救济，从而间接保护了自然资源资产产权交易。
(二)自然资源资产产权市场化
进一步完善的措施《民法典》从物权等角度对部分自然资源资产产权流转问题进行了回应，为自然资源资产产权市场化提供了制度保障。 但自然资源资产产权市场化仍需进一步完善，应明确政府在该市场交易中的定位，并构建保障交易环境的相关制度。
1.明确政府在自然资源资产产权交易中的定位自然资源资产产权如何进行确权和交易，背后反映的是政府与市场在资源产权配置过程中界线的划分，因而“需明确政府与市场的作用边界”。 [16]这一问题也可以转化为政府对自然资源资产产权市场管理的三个层次：我是谁、谁来管和怎么管。
首先，政府作为自然资源所有权的代表者，在自然资源资产产权市场中扮演着参与者和管理者的双重角色，因而它既是“运动员”，又是“裁判员”。 [24]多元化的身份使得政府看似在自然资源资产市场的管理中占有先机，但其功能发挥却受到内在性矛盾的牵掣：政府需要在自然资源资产市场化过程中去协调自身利益、所有市场参与者的利益和社会整体利益，代理管理的最大问题在于代表者自身存在利己和利他的矛盾，因而很难摆脱寻租腐败，也不能保证交易效率。 如何界定政府的管理权限，使其专攻所长，弱化其在市场中的其他职能而代之以市场效能，是进一步推进自然资源资产产权市场化的重心。
其次，由于自然资源的生态意义，政府不可能对自然资源资产完全放手，而是要在明确各部门在这一改革过程中的主要职责和加强责任监督的基础上，努力为自然资源资产产权的市场化提供安全、有序的市场环境。 市场直接调整与政府公权间接介入相结合是我国自然资源资产深入市场化的理想方案。 但目前我国自然资源资产的确权工作仍在进行中，所以当前政府的主要任务仍在于宏观上对自然资源资产产权整理与保护进行把控与指导。
最后，政府在自然资源资产市场化过程中应以规范自身行为为重点，同时发挥政府功能优势，当好“裁判员”。 [34]除了明确政府角色与职能定位、完成《意见》提出的主要任务外，还应主动提高管理创新能力，通过云计算、大数据、物联网等技术来加强国家自然资源所有权的代表者对地方行使自然资源资产所有权部门的监督和指导[35]，建立自然资源产权的市场风险防范机制，尤其是对公益性强、涉及国家安全的自然资源资产[24]，政府的行政手段坚决不能放松。
自然资源论文：自然资源保护地役权建设的立法建议
五、结语
新时代人们对美好生活的向往以自然资源的可持续利用为基础。 要实现自然资源的有效、循环、永续利用，缓解自然资源资产“空心化”问题，就需要通过市场机制充分反映自然资源的价值，让自然资源的价值补偿“到位”，实现自然资源的有效配置，激励人们有节制地、合理地使用自然资源。经过党和国家多年的实践，土地、水、矿产和林业等自然资源资产均已初步实现市场化。 但是目前我国可交易的自然资源产权权利类型有限，政府公权力对自然资源资产产权市场的干预较重，在具体产权交易和交易规则上仍缺乏具体制度安排，于是在自然资源资产产权市场化实践过程中出现了很多难题，集中反映在自然资源资产产权市场化与自然资源的公有属性间的矛盾和我国资源资产产权具体主体虚位上。 经过分析，第一个问题实际并不存在，第二个问题是制度设计缺失的一种表现。 《民法典》的出台遏制了公权力的滥用、保障了自然资源资产及产权、促进了该产权的市场化。 为深入改革，还需要从制度方面继续加以完善，找准政府在自然资源资产产权市场中的定位的同时，最大化发挥市场的资源配置功能。
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作者：高桂林
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《我国自然资源资产产权市场化问题研究》