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发布时间：2019-04-08 17:11所属平台：学报论文发表咨询网浏览： 次
摘要：党的十九大报告提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴总要求，为乡村现代化建设指明道路。近年来，乡村地区的生态治理逐步呈现出区域化状态，跨区域污染的乡村生态问题层出不穷，乡村生态治理区域化一直是治理的难点和盲
摘要：党的十九大报告提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，为乡村现代化建设指明道路。近年来，乡村地区的生态治理逐步呈现出区域化状态，跨区域污染的乡村生态问题层出不穷，乡村生态治理区域化一直是治理的难点和盲点。而乡村生态治理区域化问题频发的根本原因在于体制性障碍。尽管当前体制结构存在不少治理障碍，但是体制结构不可能取消，因此，需要进行以区域协调体系和区域治理协同为基础的区域治理共同体的路径重构。
关键词：区域生态治理,体制性障碍,区域治理共同体,路径重构
一、问题提出
近年来，跨区域的乡村生态污染问题频繁发生，跨区域的乡村生态治理逐渐成为社会各界关注的焦点，成为乡村生态文明建设亟待解决的难题。当前很明显的是贫困与生态环境脆弱往往并存。深度贫困地区居住着我国大部分贫困人口，其地形多以山地、高原为主，属于难开发、难保护区域。生态环境本身的区域性、公共性，决定了深度贫困地区生态治理是一项波及范围广、涉及主体多样、利益多元化的综合性工程。
严重的区域生态环境问题不仅影响区域内人民群众的脱贫进程，也对区域内的生态安全构成威胁。特别是经济相对落后、贫困程度深、生态环境极其脆弱的深度贫困地区。因此，深度贫困地区应成为国家区域生态治理的重点对象。生态区域是一个比较完整的生态整体，但在现实中，一个完整的生态区域往往被不同的行政区域分割成零散的板块。
由于现行体制的制约，不同的行政区域对乡村生态治理的手段和理念不尽相同，在水资源保护、流域治理、环境保护等区域性乡村生态治理中产生行政分割现象[1]。尤其是在跨区域污染治理上，更是各自为政、各行其是。乡村生态治理的跨区域性，成为乡村振兴的重要障碍。因此，跨区域乡村生态治理逐渐成为一个新的研究议题。
二、区域治理共同体相关概念界定
何谓区域治理共同体?要解读此词，首先应该认识“区域”一词的内涵。不同学科对“区域”有不同的理解。从地理学角度，区域指跨越两个或两个以上政治单元的边缘地区而形成的边缘交界地带[2]。从政治学角度而言，区域则是国家实行行政管理的行政单元。从管理学角度看，区域是指因自然、经济、政治等因素而联系在一起的一定的管理范围。
总体而言，无论从哪一角度界定，区域都是具有一定的经济关联性、地理牵连性和行政相关性的经济地理行政实体[3]。根据区域治理理论，深入分析区域治理共同体，发现区域治理共同体的核心就是协同，也就是区域范围内整体利益最大化前提的协同、多中心的协同、多主体的协同、多手段的协同。但是需要注意，这种协同是在公共组织和公共权力的载体即共同体基础上实现的[4]。
第一，治理主体包括区域间各乡镇政府及其部门、社会组织、村委会、媒体、村民等多元主体。随着公民社会的成熟，单一主体参与的治理模式逐渐被多元主体参与的治理模式取代，多元参与范围得到拓宽。以政府为单一治理主体的治理模式体现的是单向管理，区域治理共同体则强调区域范围内政府及部门、社会组织、公民等多元主体的多向互动。
第二，治理的客体是区域公共事务和问题。区域治理共同体主要针对的是跨区域的公共事务和公共问题，重点治理区域内生态问题。第三，治理的手段是协调和协同。由于治理主体的多元性和治理客体的区域性，区域治理权威也具有多元、分散的性质，各治理主体之间是合作伙伴关系。就区域性生态治理问题而言，更多的是强调治理主体的协调和协同手段的运用。第四，治理目标是实现一定区域内公共利益的最大化。区域治理共同体不同于传统的公共治理，它重在满足一定区域范围内多元主体的共同需求，把实现公共利益摆在首位，以求达到共同利益的帕累托最优①。
三、深度贫困地区生态环境的现状
深度贫困地区与全国总体发展状况相比，在自然环境、经济及社会发展方面面临严峻的形势，由于生态环境脆弱、发展理念滞后、经济基础薄弱、知识文化水平较低等因素的综合作用，深度贫困地区生态环境治理极具困难性和挑战性。以下是深度贫困地区生态环境的现状：
(一)生态环境较为恶劣
众所周知，深度贫困地区多处边远地区和国界、省际交界地带，以山地、丘陵、高原为主，地势、地形条件复杂，地震、泥石流、山洪、山体滑坡等毁灭性自然灾害高发。由于水土流失极其严峻，农业用地、水资源十分有限，环境承载能力不足，深度贫困地区的进一步发展受到限制。与此同时，深度贫困地区大部分区域属于国家限制开发或禁止开发区，经济发展与资源开发存在矛盾。加强深度贫困地区生态环境治理，关乎区域内群众脱贫致富与乡村振兴问题，更关乎国家长治久安问题。
(二)经济发展水平低，基础薄弱
经济发展水平低是深度贫困地区明显的特征。由于生态环境脆弱、自然资源短缺、自然灾害高发等内在因素和交通、通信落后、基础设施陈旧且供应不足等外在条件的长期综合作用，深度贫困地区社会经济发展一直得不到有效提升，经济发展水平总体较低，可持续发展能力弱。此外，深度贫困地区经济发展结构单一、产业结构不合理，农业比重大，工业及第三产业比重小，经济的全面发展因此受到限制。
(三)片面追求经济增长，忽视生态保护
以经济建设为中心不仅是经济发达地区的经济发展理念，也是肩负脱贫攻坚和乡村振兴双重重任的深度贫困地区的发展理念，在上级脱贫攻坚和乡村振兴的双重任务压力下，部分深度贫困地区走上“先污染、后治理”的老路，片面追求经济的快速增长，忽视生态环境保护。绝大部分深度贫困地区的县、乡都面临着经济发展与环境保护冲突的问题，部分县、乡为达到上级要求的脱贫攻坚指标，片面贯彻执行“只要金山银山、不要绿水青山”的经济发展理念。
但是由于深度贫困地区的经济基础薄弱、资源相对匮乏，经济增长始终步履维艰，最终这样的发展理念往往使深度贫困地区陷入经济发展滞后与生态环境恶化并存的尴尬境地。这不仅拖垮地区经济，也进一步增加生态环境治理的压力和难度。
(四)环保意识落后，责任意识不强
深度贫困地区多属交通、通信落后地区，历来政治、文化闭塞，大多数群众思想观念仍然落后陈旧，受教育水平普遍不高，文化素质比较低下[5]。由于当地群众生态环保意识落后，农村脏、乱、差的环境依然存在。同时把生态环境的保护和治理看作是政府责任，忽视自己本身也具有生态保护及治理责任。此外，群众缺少公众参与生态环境保护及治理的积极性也是环保意识落后的又一表现。公众参与生态环境保护及治理的渠道缺乏可操作性以及缺少激励机制，导致公众参与积极性差、行动迟缓，进一步降低了公众参与生态保护的程度和效率。
(五)各级政府各自为政，“自保家门”深度贫困地区部分政府对本地区不利的方面相互推脱，对地区有利的部分相互竞争，听任对本地区不利的跨区域水污染、大气污染等自行发展。部分政府也会考虑区域性生态治理的正外溢性是否影响其绩效及政府之间的相对位次，是否会让对方政府“搭便车”而无需承担治理成本，最终往往导致有着共同治理责任的地带成为政府间“故意忽视”的角落。这部分政府为“自保家门”，放任生态治理的“负外溢性”，使自家污染流向临近区域。
四、深度贫困地区生态治理区域化的体制障碍
(一)行政区分割的体制障碍
从目前来看，跨区域生态污染的治理涉及多个区域和部门，行政区分割造成“多头治理”“政出多门”的体制性问题，因为权责不清、权力分散，又演变成跨区域生态治理的难点所在。首先，关于深度贫困地区区域生态管理，行政区域间的治理资源难以突破地域界限进行有效协调，各个乡镇政府都按照各自的治理标准实施计划;区域规划与乡村生态治理实际综合规划不相衔接，现有的区域环保局与乡镇政府环保部门间缺乏明确法律界定，从而导致“规划冲突”“政出多门”时常出现。其次，表现在乡村生态治理中的部门“间隔”。
例如：污染防治处主要职责是监督管理大气、水体、土壤、持久性污染物等污染物防治，组织环境综合整治、污染源限期治理等，却由于该跨域问题不在其管理职责，而无法进行监管;环境监测处负责开展监测工作，进行环境质量状况调查、预测，又因为其缺少生态治理权限，而无法越权管理。在治理跨区域生态问题的实际行动上，部门之间的处理方式、手段由于部门利益导致不能齐心协力，甚至相互推诿、扯皮。区域隔阂和部门“间隔”交互作用下，增加了乡村生态治理的难度。
(二)关系不耦合的体制障碍
行政区划与生态治理区划之间关系的不耦合性，造成跨区域生态难题。生态治理区划和行政区划具有各自的属性，其中行政区划是指为实现国家的行政管理、治理和建设，对领土进行合理的分级划分而形成的区域[5];而生态治理区划是一个没有明确法律边界且边界相对模糊的自然开放区间，其中维持整个生态治理系统的平衡与稳定是维持生态治理区划持续发展的根本[6]。可以作个假设，当行政区划与生态治理区划在空间上达到耦合状态时，一般不可能有生态治理的跨区域难题，生态治理也随之取得巨大成效。
但必须承认，这种假设的可能性几乎为零。在现行行政分割体制影响下，实践中的行政区划和生态治理区划不管是在时间上还是在空间上都难以耦合，往往一个比较完整的生态区域被较多数量的职能单位所分割，尤其是处于多个职能单位分管的跨区域生态治理问题，在地方利益驱使、地方本位主义抬头和区域协调合作机制缺失的同时作用下，非常有可能出现“多头治理”。
(三)利益多元化的体制障碍
随着市场细分的深入，利益主体的分化也进一步加快，在这样一个主体多元化的时代，利益也必然走向多元化[7]。原来简单的“两个阶级、一个阶层”利益主体格局已被多元化的利益主体格局所取代[8]。多元化利益格局的形成，导致社会利益结构发生前所未有的变化，利益相关者之间的矛盾和冲突日益加剧，并影响深度贫困地区区域生态治理。
比如：区域生态治理中，乡镇政府、村民、村委会，都是不同利益群体，有着不同的利益需求。利益差异化和多元化，必然会带来多种形式的利益冲突。在深度贫困地区流域治理中，部分层级政府必然也寻求地方区域边界的利益最大化或地方行政区域边界内的治理成本最小化[9]。
在深度贫困地区流域开发中，都想“搭便车”即都不想支付开发成本，却想享受开发利益。生态治理涉及辖区内政治、经济和社会领域各个主体的利益变更，部分既得利益群体对于自身利益的维护及利益群体间的利益博弈演化为生态治理的体制性障碍[10]。生态治理成本无法准确计量和生态治理贡献难以准确量化导致利益分化加剧。因此，出于本地区利益考虑，理性的地方政府谁都不愿首先采取措施治理具有外部效应的环境污染问题，不愿放弃眼前发展机会，而去充当区域生态治理的“排头兵”[11]。
(四)地方本位化的体制障碍
地方本位化或称地方本位主义是指为自己所在的地方打算而不顾整体利益的思想或行为，其中本位主义者缺乏全局观和整体发展意识，考虑和处理问题时往往以“小集团”利益为中心，无论他人利益得失，只站在“小集团”的立场上，并为了维护“小集团”内部少数既得利益者的利益而忽视整体利益，有时甚至不惜牺牲集体利益而获取某部分人的私利[12]。
生态治理的跨域性，导致上游乡镇进行的河流清理，让下游乡镇获益;某一乡镇政府进行跨区域的空气污染整治，成为了区域内其他乡镇政府的政绩，最终很有可能“种了别人的田，荒了自己的地”。因此，大多数乡镇政府不再直接处理跨区域的生态问题，也较少顾及本辖区生态及环境的治理和改善，只追求本地区利益，置整体利益、全局利益于不顾。“上有政策，下有对策”的现象与地方追求利益最大化有关，但归根结底是与地方本位主义密切相关。
从另一方面来看，地方本位主义也是地方保护主义。通俗来讲，就是为了维护本地区的金山银山不倒和保护本地区的绿水青山长存，不惜损害邻近区域的青山绿水。值得注意的是，地方保护主义已经成为一些深度贫困地区的自我保护壁垒，比如：有些地方为了保护自己的生态环境，便将固体工业废物转移到别地;有的地方为了所谓政绩，将高污染、高能耗的企业转移到相邻的地方;还有某些地方企业为了降低垃圾处理成本，直接把工业垃圾倾倒到河流里，让下游地区及群众饱受其害……上述种种地方本位主义行为，将发展地方利益建立在损害其他地区利益的基础上，所产生的危害难以估算。
五、深度贫困地区生态治理的路径重构
(一)区域协调体系：本质和内容
1.协调本质
区域治理不是自上而下的管理方式，而是上下互动、权力双向运行的自治过程[13]。由于治理主体的多元性、区域治理问题的复杂性、治理权威的分散性等特点，区域生态治理更强调多边地区、多元主体间的协调。此时，区域协调的本质是两个及两个以上的政治实体(政府及部门、非政府组织等)进行利益、思想与行为、机制等方面的交流互动、协商调解，以最大化地实现各自利益，其旨在于通过协调手段妥善处理各种跨域性难题，为区域治理协同准备条件。当利益协调、思想与行为协调、机制或政策协调逐步整合时，进而转化为区域协调体系。
2.协调内容
首先是利益协调。几乎所有跨区域的矛盾都是由利益分配情况所产生的。区域矛盾往往与利益冲突互相交织、互相影响，如果处理不当将使跨区域问题更加复杂，处理难度更大。所以，按照公平、公正协调利益的准则，以短期利益和长期利益的协调为基础，以区域整体利益和部门局部利益的协调为关键，进行区域利益协调。
实际上，利益的协调可以通过沟通、对话、协商等方式实现，将各方利益诉求有效的整合，淡化狭隘的地方本位主义和个人主义，达到各方收益“双赢”。其次是思想与行为协调。区域整体目标的实现，最根本的是保持各个乡镇政府行为方式的协调，而行为方式的协调需要以思想协调为前提。不可否认，深度贫困地区间政治条件、经济发展、历史文化、地域环境等方面的差异，使价值认同、思想觉悟存在较大差别，在区域层面难以达成共识。
由于思想上的差别，各乡镇政府及部门的行为各异，影响彼此信任。因此，必须进行思想协调以达到行为协调，实现行为“分散化”向行为“一体化”转变。最后是机制协调。机制是各级政府、部门进行公共事务管理的依据，也是开展区域治理的准则。机制的制定与落实是维持区域协调发展的主要条件，但必须以协调机制本身为基础。进行区域协调应保证两个方面：一方面，要以区域间机制科学性、可行性、时效性为前提，例如协调治理机制要切实可行。另一方面，确保机制执行部门应有的权威，让各层级、各部门做到令行禁止，不得超越机制的界限。
(二)区域治理协同：多元化协同
协同是区域治理理论的精髓所在，即通过协同治理实现共同利益最大化。区域治理中的协同是在保证整体利益前提下，多中心的协同、多元主体的协同、多要素的协同。根据区域治理理论，治理协同应包含三个方面的协同：一是乡镇政府间的地区协同，二是部门间的部门协同，三是政府与媒体、社会组织、村民间的要素协同。也就是“大协同”“小协同”和“微协同”的有机结合。生态治理效应较大程度上取决于乡镇政府间、部门间及乡镇政府与多元社会主体间在生态治理中的利益冲突和博弈行为。那么，地区、部门、要素协同的重要程度不言而喻。
结语
上述分析表明，将区域治理共同体引入区域生态治理，其结果是引发了相关关系的变化，而这必然会引起利益关系的变化。这种变化包括：治理目标从单一行政区域目标转向区域间共同目标，治理价值从地方利益转化为区域间共同利益，治理主体从单一主体演变为多元主体，治理模式从单一管理上升为治理共同体。同时应该清楚，区域治理共同体作为一种新型且独特的区域治理模式，必须与当时的历史背景、区域内的经济条件、政治制度及实际治理需求相一致，方可展现区域治理共同体强大的生命力。
注释：①帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，在没有使任何一方境况变坏的前提下，使得至少一方变得更好。
参考文献：
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相关期刊推荐：《南京林业大学学报(自然科学版)》Journal of Nanjing Forestry University(Natural Sciences )(双月刊)曾用刊名：南京林业大学学报，创刊于1958年，是综合性学术期刊。报道范围主要为生物学、土壤学、林学基础理论、林木遗传与生物技术，森林培育与经营管理、森林与自然保护、水土保持与荒漠化防治、木材科学技术、林业机械与电子工程、林产化学与工业、生物化工、园林植物与风景园林、林业经济与管理、森林工程、土木工程等以及有关边缘学科的研究成果。
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